公共财政制度下国家审计职能的转变

审计是经济发展到一定阶段的产物，它的发展变化受到政治、经济、法律、文化等各种外部因素的影响，而经济对审计的影响最直接。审计总是在一定的经济环境中发挥作用，在不同的经济环境中，审计发挥作用的广度和力度也就有所不同。而经济与财政密切相关，国家审计部门作为政府一个独立的经济监督部门与政府财政部门的关系密切，随着财政职能的变化，国家审计职能也要作相应的调整，以适应公共财政制度对审计的要求。


一、公共财政制度下的财政职能


１．公共财政的含义。市场经济是以市场机制为基础配置社会资源的经济形态。市场对资源配置起基础作用，但不是所有资源都可以通过市场配置的。市场是一种有效率的运行机制，但市场经济具有本身固有的缺陷，称为“市场失灵”，比如：不能有效提供公共产品、外部效应的存在、不存在完全竞争的条件、信息不完全及不对称、成本递减行业的存在、分配不公、失业和通货膨胀等。正是因为市场机制在许多领域缺乏效率，政府介入或干预才有了必要性和合理性的依据，政府致力于弥补市场本身的缺陷，满足社会公共需要。公共财政建立在“公共产品”理论和“市场失灵”理论基础上，是与市场经济相适应的一种财政模式。它是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济体制。


２．公共财政制度下财政职能的变化。市场化国家的财政职能一般包括资源配置职能、收入分配职能、经济稳定职能。随着我国市场经济的发展，建立适合我国国情的公共财政基本框架、转变和强化财政职能势在必行。因此：一要从规范政府职能入手，消除“越位”和“缺位”，处理好政府与市场之间的关系、各级政府之间的关系以及政府与国有企业之间的关系；二要提高财政收入占国民生产总值的比重，增强财政的宏观调控能力；三要充分发挥各种财政手段的综合调控作用，强化财政宏观调控能力；四要建立健全社会化、法制化的财政监督体系，促进分配制度的规范化。


二、公共财政制度下国家审计监督对象的重新定位


国家审计的基本职责是监督政府经济和财政活动。随着市场经济的深入发展和财政职能的逐渐转变，政府直接从事经济活动和财政收支的范围发生了变化，国家审计的监督对象也应随之进行调整。具体来说，在国有企业财政、金融、社会保障、环境保护等方面的审计侧重点将有所改变。


１．对国有企业审计的工作量应有所减少。在市场经济下，财政资金不再投向竞争性领域，政府不再直接参与国有企业的经营活动，国有企业的财务收支也不能直接构成国家的财政收支，国有企业作为独立的市场主体，其经营活动主要是依靠市场规则来约束的，而不是依靠国家审计的监督，所以国家审计的重点要有所转移，投入国有企业审计的力量应有所减少。但我国国有资产数量庞大，国有经济在国民经济中占重要的地位，因此，近几年国有企业审计仍然是国家审计的一项任务。


２．财政审计将成为国家审计监督的主要任务。财政收支及与财政收支相关的经济活动是政府参与和干预经济活动的重要手段，因此财政审计是国家审计永恒的主题。随着财政职能的变化，财政审计的内容和重点也要作相应的调整：一要强化预算执行审计的重要地位；二要强化财政资金的绩效审计；三要强化财政预算执行审计与预算执行单位审计的结合；四要强化专项资金审计与财政预算执行审计的结合；五要强化经济责任审计与财政预算执行审计的结合；六要强化跟踪审计，建立审计处理决定执行情况反馈制度。审计结果要能适应人民代表大会对预算审查的需要，审计报告要在总体上反映被审计单位预算收支的真实性、合法性程度，同时要能适应对外公开的需要，以增加政府部门使用预算资金和国家审计工作的透明度。


３．金融审计将成为国家审计的重点。我国的金融业主要控制在国家手中，国有商业银行占有绝对的控制和支配地位，对国民经济产生着重要的影响，因此金融审计的任务繁重：一要对货币的直接实施者——各类金融企业实施经常性的监督，以保证国家的货币能够正常地发挥作用；二要维护良好的金融秩序，打击金融犯罪，纠正金融违规行为，化解并防范金融风险；三要对我国重大的金融体制改革措施的实施情况予以监督和反馈，保障金融体制改革的顺利进行。


４．社会保障审计将成为国家审计的一个重要方面。目前我国就业压力严峻，国有企业改革仍然困难重大，因此建立和完善社会保障人民群众的体系对维护社会安定、保障群众切身利益有着十分重大的意义。而一个运作有序的社会保障系统，必须有一定的社会保障基金作保障。社会保障基金中有相当一部分是公共资金，这部分资金的使用情况涉及国家、企业、个人的利益，对生产、消费和国民收入分配具有直接的影响。因此，国家审计必须对社会保障基金的收、支、存情况进行监督。


５．环境审计逐渐受到重视。我国在环境保护领域投入了大量的资金，这部分资金的使用情况需要监督。开展环境审计可以促进被审计单位的环境保护工作正常运行，并促进政府环境管理工作和经济的可持续发展。

三、公共财政制度下国家审计内容和方式的调整


国家审计为了更好地履行自己的职责，在审计监督对象调整的同时，审计内容和方式也应调整。调整审计内容是依据国家审计的法定职责来进行的，凡是法律要求审计机关审计的就必须列入审计内容。由于审计机关的力量有限，因此在审计内容的选择上要突出重点，这样才能以有限的审计资源来最大限度地履行审计职责。同时，提高审计工作效率，还要改进审计方式。


１．将绩效审计作为国家审计的一项重要内容。国家审计目标是真实性、合法性、效益性。经过几十年的努力，国家审计在以真实性和合法性目标为基础，打击违法违纪行为，惩罚犯罪分子，纠正会计信息失真等方面取得引人注目的成绩后，社会公众对国家审计的要求进一步提高，人们的注意力从查处舞弊转移到监督财政资金使用的有效性上。特别是在公共财政制度下，预算管理体系发生了一系列变革：预算外资金纳入预算管理，实行“收支两条线”；改革预算编制方法，实行零基预算和部门预算；建立国库集中收支制度；推行政府采购和招标制度等。其最终目的是加强对财政资金支出的监督管理。国家审计在没有力量全面开展绩效审计的情况下，应把财政资金的绩效审计作为一个重点，在预算支出真实性、合法性审计的基础上，以优化公共财政支出结构为目标，重点审计和分析财政投资项目的效益、财政专项资金的去向及效益、预算执行单位的财政资金使用效益。


２．专项审计调查将越来越重要。专项审计调查是指国家审计依法运用审计手段，向有关部门、单位进行的专门调查活动。目前，国家审计对专项审计调查的重视程度还不够，因此今后必须重视这项工作。专项审计调查针对性强，产生的社会影响力及社会效益往往比一般项目审计要大：第一，可为国家宏观调控服务；第二，可促进政策法规的落实；第三，可为经济决策提供信息。比如，国家对农业的专项投入不断增多，这些专项资金的使用效益如何，是否达到了预期的效果？通过对农业资金的专项审计调查，可以弄清退耕还林（草）政策的实施是否达到了改善生态环境的效果。通过审计发现问题，进一步查找原因，形成专项审计调查报告并向有关部门、领导反映，使有关决策人及时得到决策有用信息，促使政策措施进一步完善、落实，有关问题得到及时纠正和解决。


３．国家审计要对财务审计后的财务报告发表意见。对财务报告发表审计意见是世界范围内财务审计的主要方式，我国国家审计在这方面还比较欠缺。目前，国家审计只对检查中发现的问题进行了处理，审计结论只在审计机关与被审计单位之间传递。在一般情况下，外界看不到国家审计出具的审计报告、审计意见书和审计决定书，这样，就可能导致重复审计和审计工作成果浪费及审计工作的不规范和审计风险的增加。今后，国家审计在完成审计后，对被审计单位财务报告的真实性、公允性及财政、财务收支的合法性也应发表意见。被审计单位可将审计意见作为财务报告的组成部分，提交有关部门。政府财政管理部门可利用审计结果，了解被审计单位的财务状况，避免重复检查。审计人员因审计结果向社会公开，审计时必将更谨慎、更全面、更透彻，这样当然就可以减少审计风险，提高审计质量了。