北极航道所涉及的现行法律体系及完善趋势

[摘要]随着全球变暖的趋势大大加强，北极航道通航的可能性也越来越大，北极地区有着丰富的资源和重要的战略地位。但北极并不像南极一样拥有专门性的国际公约作为管理的依据。现阶段调整北极地区的法律规范大多还只是软法性质或局部领域的多边条约。文章拟对北极地区及北极航道所涉及的现行有效的法律和国际公约进行梳理，并从中找出北极地区法律缺失的解决之道。

　　北极地区蕴含着丰富的资源和占据着重要的军事、交通战略地位。随着全球气候变暖，北极冰层加速融化，北极航线黄金水道的地位越发突显，北极航道一旦贯通，将成为沟通亚洲、欧洲、北美洲的一条新的海洋交通大动脉。根据美国宇航局的记录，过去30年来，北极地区的气温每10年上升0.5℃，北极地区生物生长期每10年延长数天，北极圈内永久冻土也已开始解冻。科学家估计北冰洋上的冰正以每年3％的速度融化，也就是说在50到100年之间，北冰洋可能将会完全没有冰山的屏蔽，航运、渔业和石油天然气开发将畅通无阻。从伦敦到东京的航线经东北通道比绕道苏伊士运河缩短8000公里，从纽约到东京的航线经西北通道比绕道巴拿马运河缩短4200公里。目前亚洲到欧洲的远洋航线大约为13000英里，如果北极航线实现全面开放，则亚洲到欧洲远洋海运航程至少可以缩短到7900英里，整整少走了5100英里。由此可见，北极航线对于东亚、欧洲、北美的各主要贸易国都具有十分重要的意义，其蕴藏的巨大经济利益可想而知。
　　
　　一、北极地区专门性法律规范的缺失及现行法律规范体系
　　
　　尽管北极航道的价值巨大，但至今仍没有一个规定人们在北极地区所有活动的专门性国际条约，也没有专门适用于北极地区的如同“南极条约体系”那样的法律制度。目前，北极航道有限的国际制度安排包括三个层次：一是全球层面的制度安排，即1982年联合国海洋法公约(UNCLOS)。它并不是专门为北极地区而设计的，但是由于其普遍性，北极理所当然也在公约约束的范围之内。二是多边层面的制度安排。如1920年的《斯瓦尔巴群岛条约》(又称《斯匹兹卑尔伯根群岛条约》)。该条约规定了斯瓦尔巴群岛的主权归属于挪威，但保留其他国家在斯瓦尔巴群岛的开采权利，并保持群岛的非军事化。除条约外，北极地区还有着其他机制，其中最著名、发挥作用最大的就是由北极环境保护战略(AEPS)发展而来的北极委员会(The Arctic Council)。该委员会为北极地区的环境保护合作提供了重要平台。三是双边层面的制度安排。例如1988年美国和加拿大签订的《北极合作协议》、1994年《美国政府和俄罗斯联邦政府关于防止北极地区环境污染的协议》、1998年挪威与俄罗斯签订的《环境合作协议》等等。
　　
　　二、现行北极地区具体公约及法律规范
　　
　　将现有的法律文献与北极考察的经验结合分析，有关北极的海洋法问题主要集中在以下几个方面，一是航行权问题，二是科学研究问题，三是环境保护问题，如果详细划分的话，在环境保护问题中，我们还可以将其归纳为防治污染问题和资源保护问题，此外还有与航行有关的海事法问题。这5个方面基本都有国际公约或议定作为其制度基础。我们不难发现，目前北极航道所涉及的法律制度大多是是由主权国家主导的无约束性的(non-binding)软性法律(soft law)和约束性的硬性法律的混合，北极地区现有制度都是针对具体问题的，缺乏一种整体性的、统一全面、完整综合的制度。此外，这些安排大多是关于环境保护或合作的，关于地区整体治理或主权的安排则非常之少。这也使得北极航道的现行法律显得操作性和应用性的程度较低。
　　
　　(一)《联合国海洋法公约》
　　现在处理北极航道争端的相关法律机制主要是《联合国海洋法公约》，常被称作“海洋宪章”，其包括了国家主权权限、海上航行、海底矿产、海洋环境保护等海洋法所能涉及到的各个领域，它也为海洋权益争端的解决提供了一个法律框架。但是，《公约》在如何处理航道相关的权属及区域划分方面的表述却十分模糊。《公约》也不可能从北极特殊的地理状况、历史和现实出发，对该地区法律地位和环境保护、科学考察、资源开发、军事化利用等方面的制度作出专门规定。因此，《联合国海洋法公约》只能说是一部并不完整的“北极海洋基本法”。
　　1.　《公约》有关航行条款的规定。《公约》规定了船只在海上航行的权利。例如，第17－19条规定了所有船只的无害通过权。第38条规定了通过他国的“专属经济区”的过境通行权。对这些通过权，《公约》仅仅作出了和平、安全、继续不停和迅速的规定。而当前关于“西北航道”主权行使的争论正是围绕着过境通行权的相关条款进行的。加拿大一直主张“西北航道”是其内水的一部分，因此排除适用《公约》第38条。而其他大部分国家则认为该航道是一条海峡，应当向所有人开放。有关航道主权的争夺各国都相继出台了国内法进行声明式的立法。加拿大首先确立了“扇形原则”，虽然后来扇形原则曾遭受异议，但仍有部分支持者。2006年，俄总统普京签署了《俄罗斯与挪威关于划分巴伦支海大陆架的协议》，这使得北极的主权争端有了新的解决途径。
　　2.　《公约》有关大陆架制度的规定。大陆架法律制度的提出以美国总统杜鲁门在1945年8月28日发表的《关于美国对大陆架底土和海床自然资源的政策宣言》(简称《杜鲁门宣言》)为主要标志。由于美国对大陆架自然资源的主张符合多数国家尤其是拉美国家对各国海岸自然资源的开发要求，各国相继仿效，从而推动了联合国大陆架法律制度的创设。为适应各国对大陆架自然资源的权利主张和要求，联合国于1958年召开了第一次海洋法会议，缔结了《大陆架公约》。其主要内容包括两个方面，即大陆架定义(范围)和大陆架划界原则。其后，在联合国第三次海洋法会议上，大陆架的可开发性标准遭到了广泛批评。经反复磋商，会议通过的《公约》规定了新的大陆架定义，还修改了《大陆架公约》的大陆架划界规则，重新规定了大陆架划界的原则。
　　《公约》中有关专属经济区和大陆架制度的规定体现了海洋法的重要发展。根据公约规定，专属经济区是沿海国领海以外的一个海洋区域，它的宽度是从测算领海宽度的基线量起不超过200海里。沿海国的大陆架包括其陆地领土的自然延伸，其范围扩展到大陆边缘的海底区域，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里，则扩展到200海里；如果超过200海里，则最多不应超过350海里或2500公尺等深线
以外100海里。沿海国为勘探大陆架和开发自然资源的目的，享有对大陆架行使专属性的主权权利；沿海国还有授权和管理他国在大陆架上进行钻探的专属权利。
　　公约上述法律制度对于北极航道的资源环境权属问题，无疑具有指导性的意义。在制定北极资源管理以及航道内资源权属相关法律制度时，公约可以发挥巨大作用。
　　3.　《公约》有关争端解决的规定。《公约》增加了用和平方法解决争端的义务。第279条规定，各缔约国之间应当首先用非正式方式解决争端。如果两国自己不能解决，《公约》提供了4种解决方式：缔约国可以国际海洋法法院、国际法院、或者按照《公约》附件Ⅶ、附件Ⅷ分别组成的两个仲裁庭中选择一种或几种来解决争端。如果争端的两个当事国选择了不同的方式，那么《公约》规定各缔约国应选择仲裁的方式，除非它们之间另有协议。“北极国家”之间选择的正是不同的方式：加拿大选择的是国际法院或按照附件Ⅶ组成的仲裁庭；丹麦和挪威选择的是国际法院；俄罗斯根据争议的内容不同选择的是按照附件Ⅶ组成的仲裁庭或国际海洋法法院。而且，《公约》第298条允许各国在解决各类争端时可以不接受以上任何一种方式。这当然也包括国家间相向或相邻领海、专属经济区和大陆架的边界争端。加拿大、丹麦、俄罗斯都表明，它们不接受《公约》第298条所提供的任何解决程序，而这条例外条款的适用很可能会影响争议的最终解决，因为这条规定就意味着没有强制性的争端解决方式。
　　4.　《公约》在解决北极航道争端中的适用。《联合国海洋法公约》国家经济利益的驱动导致这些国家对北极自然资源的争夺难以避免。纵览目前能够解决此类争端的法律文件和各国的执行情况，1982年的《联合国海洋法公约》是平衡各签约的北极国家之间利益的最有效的途径。在一些争端中，包括美国在内的很多国家都考虑过用《联合国海洋法公约》来解决问题。例如，在丹麦和加拿大的汉斯岛争端中，两国都批准适用《联合国海洋法公约》，通过控制专属经济区下汉斯岛的周边水域来解决它们对于汉斯岛的争议纠纷。相似的，加拿大、美国和其他北极地区国家也都同意适用《联合国海洋法公约》来解决西北航道周围的争议事项。在国际法院审理的利比亚对马耳他一案中，因为条约用语不清晰，国际法院只好适用其他国际法原则来审理相互重叠的大陆架主张。
　　5.　《公约》不足之处引发的问题。《联合国海洋法公约》对于北极航道问题作出的规定并不完善，使得该公约不足以保证北极地区的资源开发、大陆架以及公海利用等问题的有序解决，其存在的盲点为有关国家的单方面行动埋下伏笔。北极点周围的大片海域没有岛屿，因此，这片海域的争端无法套用该条款进行解决。解决争端的关键在于完善有关的国际法和公约，建立一套各国都认同的国际规范。
　　在北极航道的管辖权上，北极国家之间还存在着不少争议和分歧。美国和前苏联在北极水域宣布200海里专属经济区以及加拿大的《北极水域污染防止法》都遭到了质疑。俄罗斯北极插旗之举，就是冲着国际法的盲点而来。接二连三的极地争端冲击着现行国际机制的调节和适应能力。但各国并不提倡以武力形式开疆拓土，只能在国际法框架内寻找实现本国利益的途径和手段。为了顺应时代要求，1987年，美国总统里根和前苏联总书记戈尔巴乔夫在美苏首脑会议上共同提出了改变对抗，开展北极科学合作的号召。
　　有很多学者认为，可以利用《联合国海洋法公约》去处理北极航道权属的冲突。但是，《联合国海洋法公约》不能无缝地适用于北极。这个地区的独特的地理环境使这种法律框架无法完全适用。美国最权威的北极问题专家斯科特·博格森指出：《联合国海洋法》不能解决的问题包括，在5个竞相主张主权沿海国家之间，关于瓜分世界上最长的并且地质最复杂的大陆架的分歧；加拿大和其他国家就西北航线主权的分歧；美国和加拿大之间划定波弗特海的海事边界之间的分歧；挪威和俄罗斯之间划定巴伦特海的海事边界之问的分歧等。第76条规定、第57条的规定给了一些国家可乘之机，向200海里以外的海洋提出大陆架主权要求。
　　
　　(二)关于《斯匹茨卑尔根群岛的条约》
　　《南极条约》的签署使各国对南极的主权要求得以冻结，但在北极地区则没有这样的国际公约。作为迄今为止北极圈地区为数不多的具有国际色彩的政府间条约之一，《关于斯匹茨卑尔根群岛的条约》，又称《斯瓦尔巴条约》，其作用显得十分突出。斯瓦尔巴群岛1596年6月19日被发现，随后《斯瓦尔巴条约》于1920年2月9日在巴黎签订，该条约可以说是解决国际海洋争端的一个典范，因此，北冰洋冲突各方完全可以而且有必要按相同的思路签订一个类似于《斯瓦尔巴条约》的公约，在北冰洋地区形成和平、和谐的环境。
　　1920年2月9日，挪威与美、丹麦、法、意、日、荷兰、英、瑞典等18个国家在巴黎签订了《斯匹茨卑尔根群岛条约》(以下简称《斯约》)，该条约使斯瓦尔巴群岛成为北极地区第一个，也是惟一的一个非军事区。条约承认挪威“具有充分和完全的主权”，该地区“永远不得为战争的目的所利用”。但各缔约国的公民可以自由进入，在遵守挪威法律的范围内从事正当的生产和商业活动。
　　根据《斯约》，挪威有权维持、采取或公布适当的措施，以保证在《斯约》地区内保全、恢复动物和植物资源。所有缔约国的国民都可以同等自由地在《斯约》地区的水域、海湾和海港进出和停留，从事和经营海洋、工业、矿业和商业的业务活动，往来《斯约》地区的船舶有权在挪威各港内停泊、上下旅客或装卸货物。一般而言，国际法上的国家主权本身就具有绝对性、排他性的特点，而挪威对群岛享有的主权不同于一般意义上的国家主权，只有在遵守“条约规定的条件下”才享有“充分和完全”的主权，也就是说在《斯约》的适用范围内，挪威对群岛的主权是有限制的。当然，对非《斯约》缔约国而言，挪威对群岛的主权仍然是不受限制的、完全的、排他的。《斯约》还就建立或利用无线电通讯设施、国际气象台、从事科学调查研究的条件等作出了规定。《斯约》特别规定挪威不能在本地区建任何海军基地或军事要塞，《斯约》地区将永远不得为战争的目的所利用。
　　就北极航道的规定而言，《斯约》主要内容是承认挪威对斯瓦尔巴群岛“具有充分和完全的主权”，允许各缔约国的公民自由出入斯瓦尔巴群岛，在遵守挪威法律的范围内从事正当的生产和商业以及科学考察等活动。《斯约》的缔约国还包括一些非北极国家，《斯约》为其他缔约国以群岛为基地开展北极科考等活动提供了法律依据，可以说是解决国际间海洋权益争端的一个典范，为冲突各方提供了解决问题的思路。因此，笔者建议北极冲突各方可以按该思路签订一个类似于“斯瓦尔巴条约”的公约，理顺各方关系，调和各方冲突，在北冰洋地区形成和平、有序的环境，这样才能保证各国的共同开发，确保共同利益的最大化。
(三)“八国条约”
　　除了1920年签订的规定斯瓦尔巴群岛为非军事区的“斯瓦尔巴条约”外，涉及北极地区的另一国际性条约便是1990年由加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、美国和前苏联共同签订的“八国条约”。但这一条约主要规定的是各国在北极的科学研究行为规范和环保责任，并没有对各国领土和资源的分配作出界定。由于北极主权的归属缺少法理基础和地理学共识，从而使得各国都对其表现出异常浓厚的“兴趣”，试图在混乱之际占得先机。
　　“八国条约”是类似于南极研究科学委员会的一个统一有效的国际科学组织。它是随着人类科学活动进入大科学时代以及国际政治格局的巨大变化，于20世纪80年代后期为适应北极科学研究活动的国际化趋势而产生的。章程条款明确规定，只有国家级别的科学机构的代表，才有资格代表其所属国家参加该委员会。1991年1月，该委员会在挪威的奥斯陆召开了第一次会议，并接纳法国、德国、日本、荷兰、英国6个国家为其正式成员国。人类在北极地区的国际科学合作终于迈出了艰难的但却是具有历史意义的一步。1996年4月23日，国际北极科学委员会通过决议，接受已在北极地区开展过实质性科学考察的中国为其第16个成员国。
　　
　　(四)关于《伊鲁利萨特宣言》
　　2008年5月27－29日，在格陵兰岛召开的丹麦、俄罗斯、美国、加拿大和挪威北极五国部长级会议在格陵兰岛的伊鲁利萨特召开，会议中中通过的《伊鲁利萨特宣言》(Ilulissat Declaration)可以说体现了环北极海岸国家的对北极地区的国际法思想。在《伊鲁利萨特宣言》中提及，“海洋法赋予了北冰洋各国重要的权利和义务，涉及大陆架边界划分、海洋(包括冰封海域)环境保护、航海自由、海洋科学研究及其它相关事务”，并且，海洋法框架也被认为是“五国和其他适用北冰洋国家有效管理的坚实基础”。通过《伊鲁利萨特宣言》的发布，我们也可以初步看到环北极海岸国家试图用海洋法来解析北极法律问题的思想。
　　《伊鲁利萨特宣言》涵盖了北极主权问题、北冰洋管理制度、环境监测与保护、航海安全、危机救援和科学合作等诸多内容，有重要的国际政治与国际法意义。宣言高度重视北极航运，其中第5段阐明了北极航运与北极生态系统的关系，提出将采取有效措施增强海运安全，减少海洋污染，防止灾难性事故的发生。五国表示，他们将恪守这些法律框架，有序解决任何领土或海域权力交叠产生的纠纷。五国在《宣言》中声明，“我们认为没有必要再建立一个新的广泛性的国际法律制度来管理北冰洋。”专家认为，这一态度对于今后北极治理将有重要影响。
　　
　　(五)关于《北极环境保护战略》
　　北极的法律制度和南极完全不同，它不拥有一个完整的条约体系，而更多的是双边协议。例如，1973年通过的《保护北极熊协定》，由加拿大、丹麦、挪威、美国和前苏联签署。该协定旨在保护北极熊的生存环境，除科研目的之外，禁止捕杀北极熊。1987年以来，北极地区的国际合作在日益加强和深入。1990年，国际北极科学委员成立。1991年，北极国家首脑会议发表了《保护北极环境宣言》，并制定了《北极环境保护战略》。
　　《北极环境保护战略》是一个对北极环境进行全面保护的国际协议。事实上，《北极环境保护战略》产生之前，有关国家间已经签署了若干个旨在保护北极动物的条约或协议，如1911年，美国、俄国、日本和英国共同签署了一项保护毛皮海豹的条约。1989年9月20日至26日，根据芬兰政府的提议，在北极圈内有陆地领土和领海的加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、美国和前苏联，派出代表召开了一次咨询性会议，共同探讨了通过国际合作来保护北极环境的可能性。1990年又召开了一次预备性会议，并于1991年正式签署了一项叫作《北极环境保护战略》的共同文件。至此，有关北极的环境保护问题则有了一个国际性的协议来加以实施和控制。
　　
　　(六)各类公约与《联合国海洋法公约》之间的关系
　　我们在研究涉及北极的航线问题时，可以将《联合国海洋法公约》(下简称《公约》)视为一个总则性的规定。另外还有《斯匹茨卑尔根条约》，作为北极地区最具国际色彩的条约，也发挥着重要的作用。在诸多方面《公约》均与其他条约有着密切关系，应以综合考虑。
　　1.　与海事有关的国际条约，这也是所有海洋航行所必需涉及到的法律文件，主要包括《建立国际海事组织公约》、《防止海上碰撞国际公约》、《海上人命安全国际公约》、《国际救助公约》等。在海事方面，《公约》并没有专门章节对一些航行中的海事问题进行规制，但是在其具体条文中，有很多涉及海事问题。任何的海上航行都不能不涉及到海事问题，受到海事方面的国际条约规制。
　　2.　与北极航行权有关的公约涉及到各国的内水、领海、专属经济区的划分问题，主要包括《公海公约》、《领海与毗连区公约》等，这些公约中对于相关海域的范围作了明确的划分，是沿海国主张权利的基础，这些公约中所确立的在不同海域通行的权利在《公约》中也有概括性的规定。虽然上述公约都和北极考察相关，但是由于《公约》几乎对海洋法的全部问题都作了重述，所以对于北极海洋法问题，主要应以《公约》为出发点进行研究。
　　3.　在科学考察方面，除了涉及到的海事问题和环保问题有专门的国际公约加以规制外，对于科学考察的目的、审批程序以及沿海国可以主张的权利，在《公约》中都有比较详细的规定。
　　4.　在环境保护方面，各个公约和《公约》之间的关系主要分为两种，一是在《公约》之前订立的，它们的内容在被重新整合后成为了《公约》的一个组成部分或是被概括成为《公约》的某一方面原则，如1954年的《国际防止油类物质污染海洋公约》、1972年伦敦《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》，里面的一些内容和原则后来成为《公约》第12章的基础。另一种是在《公约》订立之后产生的，尤其是后来的《21世纪议程》中所创设的《公约》没有的因素的影响。这些尤其是在保护海洋生态系统的国际公约中得到体现，如1995年《跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群养护和管理协定》。《公约》作为这两类公约的基本核心，确立了海洋环境保护方面的基本原则。而在其之后订立的国际公约，尤其是资源保护类的公约，在风险预防措施方面有一些超越《公约》的规定，这是值得格外注意的。
　　
　　三、现行北极现行法律制度面临的问题及未来的解决趋势
　　
　　有学者认为，北极区域的国际法缺失导致各国在北极地区的争端，有鉴于此，解决北极问题的方案应该是尽快填补北极区域国际法的空白。
　　虽然现行的北极法律制度并不能说是完全的空白，但这些条约非常松散，相互之间或者与其他条约之间可能存在冲突。比如《斯瓦尔巴德条约》和《联合国海洋法公约》之间在大陆架问题上就存在冲突，而中国等国家同时参加了这两个条约。“北极地区涉及诸多国际条约，这些条约在条约的主体、适用范围、条约规定的权利和义务等方面的规定并不一致，形成条约的冲突。条约冲突问题在国际法文件中并没有明确的界定，现有关于条约冲突的界定主要体现在国际法学界的相关学说中”。
　　北极需要一部《北极条约》，以便化解这些条约之间的冲突。虽然前途未卜，但我们欣喜的看到，各国在北极区域的合作在不断加深，“1913年，美国和英国又签订了一项保护北极和亚北极候鸟的协议；1923年，由美国和英国提出并签订了保护太平洋北部和白令海峡的鱼类的协议；1931年，美国和其他25个国家签订了捕鲸管理条约；1946年，共有15个国家签订捕鲸管理国际条约，并成立了一个国际捕鲸委员会；1973年，由加拿大、丹麦、挪威、苏联和美国共同签订了北极熊保护协议；1976年由苏联和美国签订的保护北极候鸟及其生存环境的协议，等等”。不过这些良好的合作开端固然令人欣喜，却不能让人过于乐观，因为迄今为止在北极区域的大多数合作都是围绕环境保护而展开的。对此不难理解，因为许多重大的环境问题都是全球性的，并且在环境保护问题上，意识形态等因素的影响较小，会更容易达成共识。不过，即便是各国间的环境合作，一旦涉及主权问题和政治问题，就会变得极为敏感。在我们看到国际环境合作取得进展的同时，应更多地思考如何进行超越意识形态和主权限制的深度国际合作。