金融危机后我国金融消费者保护体系的构建

 [摘要]随着我国金融机构的地位日趋强势，金融消费者利益受损的情况层出不穷，如何保护金融消费者的利益成为了金融危机后我国亟需解决的问题。文章对金融消费者的概念进行了界定，评析了金融消费者与金融投资者的关系，并从立法完善、金融机构的自律监管和金融消费者的外部救济三个方面对金融消费者保护体系的构建提出了一些看法。

　　此次金融危机发生之后，各发达国家利用本身较为成熟的消费者保护制度，提出并强化了金融消费者保护的理念，将金融消费者保护列为金融改革’的核心措施之一，将金融市场的监管上升到了保护金融消费者的高度。同时，国内金融市场的发展也使得金融服务纠纷日益增多，消费者利益保护的呼声也越来越高。鉴于此，我国也要从理念上和立法体系上明确金融消费者保护这一目标，构建金融消费者保护体系。
　　
　　一、金融消费者保护的涵义
　　
　　1.　金融消费者的概念界定
　　近年来我国对于金融消费者的提法逐步增加，但是对金融消费者的概念和范围的界定并不统一。2006年正式施行的《商业银行金融创新指引》首次使用了“金融消费者”的概念，指出商业银行的金融创新应“满足金融消费者和投资者日益增长的需求、充分维护金融消费者和投资者利益”；银监会已将购买银行产品、接受银行服务的顾客均视作“金融服务消费者”；保监会也将投保者视为“保险消费者”，但《保险法》并没有采用“消费者”说法；证监部门认为证券投资者具有投资性质，采用了“金融投资者”概念，提出“保护投资者利益是我们工作的重中之重”的口号。
　　根据我国《消费者权益保护法》(以下简称《消法》)第二条的规定，消费者是指为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的人。由此可见，构成消费者的三个基本特征是：第一，主体是自然人；第二，行为是购买、使用商品或接受服务；第三，目的是为了生活需要。
　　从我国现实出发，可以看到，金融消费者具备了消费者的基本特点：首先，金融消费者是自然人，即单个消费者构成了消费者群体，消费功能由个人行为的集合体及个人行为集合体的再现而构成；其次，金融消费者与金融机构之间的交易行为实质上就是购买金融产品或接受金融服务的行为；再次，在现代社会经济条件下，这些行为已经成为自然人生活的一部分，金融消费者购买金融产品的目的就是为了个人或家庭的生活需要。
　　金融技术不断发展、金融创新和金融自由化不断加深，出现了各式各样的理财产品、结构复杂的金融衍生品、证券化的保险产品，使得金融消费者与其他领域的消费者相比有其特性：一是盈利性的需求，追求收益的最大化；二是安全性的需求，对风险比较敏感，渴望金融机构提供流动性佳、安全性好的产品与透明可靠、方便灵活的服务；三是多元化、个性化的需求，收入层次不同、消费动机不同，还有不少金融消费者希望金融机构提供一揽子理财服务。
　　同时，美国1999年《金融服务现代化法》就提到，“金融消费者是指为个人、家庭成员或家务目的而从金融机构得到金融产品或服务的个人”；日本2001年《金融商品销售法》将金融消费者界定为“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位，为金融需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体”。
　　由此可见，金融消费者应指的是出于非贸易、非职业或非商业经营的目的，不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位，购买、使用金融产品或接受金融服务的主体。它可以看作是消费者的一种类型，是消费者在金融领域的延伸。
　　
　　2.　金融消费者的范围确定——兼议金融消费者与金融投资者的关系
　　通过前面的分析我们可以看到，实践中银行业和保险业监管部门都基本认同消费者概念，而证券业则倾向于认同投资者概念。对于金融消费者与金融投资者之间的关系，我国并未明确，界定也比较模糊。金融危机发生后，我国社会各界在对境外各国，特别是美国的金融改革进行报道、分析、研究的过程中，也往往将金融消费者与金融投资者的关系混淆，也产生了金融消费者范围确定的误区，认为购买股票、基金的行为属于投资行为，不受《消法》的保护范围，即金融投资者不包括在金融消费者领域。
　　根据《CATS关于金融服务的附件》中的规定，所谓金融服务，指的是一成员金融服务提供者提供的任何金融性质的服务。其范围除了保险、银行业务以外，还包括了证券市场的业务，例如交易市场、公开市场或场外交易市场的自行交易或代客交易，各类证券的发行及与该发行有关的服务等等。
　　而且，投资者虽然也有投机的行为，但更多是接受金融消费的服务，包括证券公司、投资咨询公司、基金公司、会计事务所、律师事务所等中介机构的服务。因此，个人作为投资者在金融服务中购入金融工具，融出资金。这里的个人不仅是投资者更是消费者。绝大多数金融投资商品的购买者都可以纳入金融消费者范畴。
　　同时也要注意的是，在金融市场上，投资者与消费者的角色尽管有重合，却从未达到相提并论的程度。即使美国是世界上最早提出消费者权益保护的国家，整个社会在实体经济的消费者保护领域积累了丰富的经验，具有周密详尽的法律体系和归责原则，也不乏对抗垄断性大企业的传统，在此次金融监管改革中也仍然将金融消费者保护与投资者保护进行了区分，并没有将投资者完全包括在金融消费者中，用金融消费者的概念取代投资者的概念。
　　笔者认为，对于那些高风险的投资商品，特别是那些需要设置市场准入门槛，需要由专业投资人进行投资的商品，如累计期权商品等金融衍生品的购买者，一般不将其纳入金融消费者的范畴，而仍将其视为普通的投资者。因为他们往往是专业水平很高的投资主体，与金融商品提供者之间是平等的市场主体。遵循高风险、高收益，风险自负的原则，不应倾斜保护。从美国的情况来看也是如此，美国金融改革法案对于金融消费者的保护，主要强调的是在信用卡、储蓄、房贷等金融领域，并未将那些投资于高风险金融商品的个人投资者纳入金融消费者保护领域，而是仍然单独列为投资者保护领域。
　　因此，此次金融危机后，我国应该培养金融消费者保护与金融投资者保护并重的监管理念。
　　一方面，金融企业实力强大，在很多时候、很多地方甚至处于垄断地位；另一方面，消费者金融知识欠缺，面对层出不穷的金融创新产品知之甚少，缺乏准确判断风险理性消费的能力，其弱势地位很明显，金融消费纠纷也已经成为了消费者保护的新热点。
　　所以，对于银行、保险等市场，应当突出金融消费者保护，将金融市场的监管上升到了保护金融消费者的高度，从而有利于保护金融消费者个体利益，从长远实现金融机构和社会的更大利益，提升金融业竞争力。
　　对于证券市场，首先就是要在监管构建中充分考虑人的因素，坚持投资者保护，继续将其作为工作重心，完善相关制度。并且，在投资者保护的基础上纳入消费者保护的理念和监管做法。把投资者保护提升为金融消费者保护，可以强化我国金融服务提供者的义务，进一步明确政府在经济社会中的核心地位，突出国家对金融命脉行业的绝对控制，这也是当前国际立法的潮流和趋势。
　　
　　二、完善金融消费者保护立法
　　
　　1.　修改现行立法，明确保护目标
　　我国现行的专门性金融法律法规多强调金融机构正常稳定的运行秩序，对金融消费者保护方面鲜有直接涉及，或只作原则规定，消费者权益保护的目标不明确，操作性不强。如《商业银行法》第11条提到“保护存款人和其他客户的合法利益”，但它和“促进银行业健康发展、保护商业银行的合法权益”并列一起，没有对金融消费者进行倾斜保护；《银行业监督管理法》第3章对银行业监管机构的职责作了系统规定，却没有明确“为消费者提供适当保护”，更没有一个条文涉及到金融消费者保护。
　　因此，修改时除需明确保护消费者的目标外，在具体规则的修改完善中还要借鉴国际惯例，注意贯彻保护消费者权益的精神，细化金融机构诚信、告知提示、保密等义务，通过明确的规则指引，防止金融机构利用垄断地位侵犯消费者的权益。
　　再者，从目前我国《消法》的规定来看，对于消费者的定义过于狭隘，只是将“生活消费”列入了保护范围，而由于金融消费者的特殊性，使得金融消费者很难被当前《消法》所保护。因此，应当对《消法》进行修改，在具体修改时，可以考虑在该法中专设章节或增加新条款，突出对金融服务关系与金融消费者权益的调整，包括金融消费者的含义、保护原则、范围、金融消费者的权利、金融消费者保护机构的设立与职责、救济手段等内容。
　　
　　2.　协调各行业法律法规冲突
　　在分业经营分业监管的模式下，我国金融消费者保护的法律基础除了专门性金融法律之外，就是由中国人民银行、银监会、保监会、证监会等监管机构制定的规章制度。这些规章制度在实际运用中数量众多，内容相对具体，均是针对着特定领域的特定问题。然而，当前我国金融服务者不仅基于分业经营而向消费者提供证券、保险及信托等金融商品和服务，还基于混业经营的特质而向消费者提供各种非典型化金融产品和服务。无论金融服务的内容如何，金融从业者都遵守着相同或相似的服务规则，如诚信义务、禁止欺诈义务、合理销售义务以及保密义务等。
　　各领域采用的分别立法模式却使得各自的金融服务规则容易引起冲突。比如，目前商业银行、信托投资公司的理财业务由银监会根据《商业银行个人理财业务管理暂行办法》进行监管；证券公司和基金公司则归属证监会，适用《证券公司客户资产管理业务试行办法》和《信托投资公司信托管理暂行办法》；保险公司的理财产品又必须遵循保监会制定的《保险资产管理公司管理暂行办法》。这不仅在客观上造成制定法之间的重复与矛盾，还容易影响到人们对金融消费者概念和范围的正确认识，从而阻碍了金融消费者保护之立法宗旨的实现。
　　因此，应当提高立法的层次，在现有法律法规中去除矛盾重复的规定，协调各行业法律法规的冲突。
　　
　　3.　制定专门法律法规
　　从整体上讲，随着金融业的发展，金融机构的服务意识不断增强，服务水平不断提高，金融消费者权益的保障程度有了一定的提高，但金融消费的形式、内容、价格等主要由金融机构决定，消费者基本上处于被动消费状态。金融服务中金融机构的明显强势地位与消费者的弱势地位这一现实并没有改变，消费者权利受侵犯在不同形式的金融消费中不同程度地存在。要改变消费者在金融服务中的弱势地位，保护其利益，不能仅仅从宏观上进行立法的改变，还要深入到各个具体领域，制定专门性法律法规，增加金融消费者保护的深度和广度。因此，我国应当尽快制定和颁布有关专门的法律法规，如加快制定《个人信息保密法》和《征信法》，明确个人信息特别是金融信息的收集和使用范围，加大对违法使用个人信息的惩罚力度，禁止个人金融信息被用于法律规定以外的其他目的；颁布《金融机构破产条例》或《金融机构市场退出条例》、《存款保险法》或《存款保险条例》，明确对金融消费者财产权的保护和限制范围，“实现对金融消费者合法权益的有效保护，又要防范金融机构的道德风险”。
　　
　　三、加强金融机构的自律监管
　　
　　1.　信息披露机制
　　信息披露规则是解决金融市场上交易双方严重的信息不对称问题的有效途径。任何消费者在众多金融产品中作出最优选择时始终需要依赖于充分和良好的信息披露。
　　应该说，目前我国关于信息披露的法律规范体系相对来说已比较健全，已初步形成了以法律为主体，部门规章等规范性文件为补充的全方位、多层次的上市公司信息披露制度框架体系。在信息披露监管体制上也基本上形成了以一套事前、事中、事后全方位监管，自律与他律结合的新型信息披露监管体制。
　　然而，从实际操作来看，我国的信息披露机制仍然存在很多问题。首先，信息披露的质量较低，信息失真、滞后较为严重，信息披露的真实性、准确性、完整性、充分性与及时性仍然不尽人意，往往给消费者的决策造成很大的误导，甚至严重损害其利益；再次，复杂的金融产品并没有得到金融机构充分的信息披露，一些金融机构从业人员向消费者推荐产品时往往片面鼓吹其收益，对产品风险等或是没有披露或只是口头模糊地披露，误导消费者盲目购买，而由于缺乏民事责任的规定，金融机构即便存在虚假陈述也不需向消费者承担任何法定的民事责任，也就无法成为消费者直接援引并据以主张权利的法律依据，无法有效防止金融机构诸如掠夺性贷款的欺骗性交易行为。
　　因此，有必要借鉴国外先进的信息披露制度，进一步完善我国现有的信息披露制度，同时要强化对信息披露监管与执法力度，对金融机构课加信息披露义务，要求所提供的信息必须真实、准确、完整和及时，以满足消费者对信息的需求，将信息披露违法违规行为的行政责任、民事责任、刑事责任真正落到实处。
　　
　　2.　金融机构内部设立金融投资者纠纷解决部门
　　目前，在金融监管机构内部缺少一个部门专门负责金融消费者保护方面的事务。在证监会，目前仅有一套具有政治色彩的非透明信访制度，不是严格意义上的处理投诉、调查和纠纷的应对机制；银监会则侧重于对银行业金融机构的规范性、风险性进行监管，而对银行消费者权益的保护还存在很大的不足；保监会则缺乏有效的消费者保护机制。许多金融消费纠纷消费者往往不选择金融行业协会和监管部门进行投诉，而诉诸司法部门或媒体，这种做法激化了消费者与金融机构的对抗情绪，也容易导致金融机构的声誉损害。
　　在金融消费者投诉程序设置方面，可参照美国的做法，遵循先内部解决，不能达到满意结果时才诉诸外部程序处理的原则。在各级监管机构信访工作的基础上，在金融行业协会内部设立专门的处理金融消费者投诉会员的机构，高度重视金融消费者投诉管理的制度建设，制定相应的处理程序规则，明确处理投诉的部门及其职责，优化投诉处理的资源配置，明确投诉处理的时效性要求，保证金融消费者投诉处理信息的公开透明，注意金融消费者投诉的保密工作。
　　
　　3.　建立长效监管部门间协调监管机制
　　在此次金融危机后的改革中，各国都对跨行业的协调监管进行了重新的制度设计和机构设立，相对于以往各自为政的消费者保护机制，无疑是一种进步。鉴于金融领域消费者保护的跨产品和跨市场特性，必须通过联合监管与相互协作才能避免出现监管漏洞与缝隙，实现对金融消费者的有效保护。
　　首先，我国监管部门可以考虑从金融产品推销、销售环节，包括咨询服务等相关环节进行各行业的协调合作，实现由对行业的狭义保护向对消费者的广义保护转变。比如，设立金融消费者服务预警机制和联动处理机制。对消费者的各类服务投诉，各行业金融机构、行业协会和监管部门要准确记录，通过信息收集与交流，建立消费者投诉信息数据库，根据金融消费者投诉的次数和涉及金额进行调查和分析，统一汇总、编制各类数据和报表，通过定期的监测，梳理和化解金融消费者反映强烈的难点和热点问题，识别潜在的消费者保护问题，为金融业制定相关政策提供翔实数据和参考依据。
　　其次，进行机构创新，设立新的协调监管机构。2003年中国人民银行、银监会、证监会和保监会共同建立了“一行三会”联席会议机制，至今并没有达到令人满意的效果。其原因主要还是在于缺乏一个强有力的协调机构。在《中国人民银行法》与《银行业监督管理法》修改后，作为中央银行的中国人民银行，其职能更多在宏观调控方面，包括更加独立自主地制定和实施货币政策、履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能。职能的变化使得中国人民银行并不能在联席会议中发挥强有力的协调作用，导致联席会议的工作力度不够，决策效力不强，联合办公容易流于形式。
　　结合此次金融危机后各国监管改革，针对我国的实际情况，应当对中国人民银行进行再定位，并对金融协调机制进行重新设计。一方面，应当要明确中国人民银行作为中央银行在金融稳定中的法定职责和所处的核心地位，进一步赋予中央银行以系统性风险和危机处理的管理权，从而将其从一般监管事务的牵头地位提升到负责应对系统性风险和强化金融稳定的地位。另一方面，修改后的《中国人民银行法》增加了第9条的规定，即“国务院建立金融监督管理协调机制。”因此，国务院应利用此次金融危机后的改革为契机，在银监会、证监会、保监会之上设立更高级别的金融监管机构——金融监管委员会。该机构应直接归属国务院，下设三个专业委员会，即保留现有的证监会、银监会、保监会。会长由主管金融工作的国务院领导担任，而副会长则从三个专业委员会中选拔任命。与之前的金融业监管联席会议不同，金融监管委员会应是一个实质性监管机构。其在监管过程中要获得更高的级别和行使与相关监管部门的协调权力，发挥实质性作用，三个专业委员会予以配合，一季度至少会晤一次，针对不同金融产品的投资者保护问题进行商讨并进行跨部门协作。
　　
　　四、构建金融消费者保护的外部救济机制
　　
　　1.　加强对于金融消费者的教育
　　第一，政策制定时需坚持的一条重要原则是，在有利于改善产品选择和扩展可持续信贷创新的前提下，加强消费者保护。监管机构要有一个长期的金融知识普及计划，投入大量资源以帮助消费者来提升自己以作出最优金融选择。
　　第二，开展调查研究，了解当前金融消费者亟需了解的问题，比如消费者权益的自我保护认识和适用环境以及消费者权益欺诈性侵害的事前自我识别、事中自我控制和事后处理等，围绕着这些内容进行教育。
　　第三，目前监管部门、自律性组织、金融经营机构都在开展投资者教育工作，但缺乏系统性和统一性，协调配合不够紧密。因此，需要厘清各方的职责，明确分工，加强协调。建立“金融监管机构及各派出机构总体协调、协会全程协助、服务机构直接负责”的三位一体机制。
　　第四，动员社会力量，利用多种媒体作为载体，编制消费者教育资料、定期发布资讯、接受消费者的信息咨询等，开展长效的金融知识教育和信息支援，从而引导不同层次的金融消费者寻找到适合自身的市场与产品。
　　
　　2.　设立金融消费者保护委员会
　　就消费者协会而言，虽然各级消费者协会也受理金融类消费者投诉，但金融理财产品和金融服务情况相对复杂，具有很强专业性和风险性，各级消费者协会往往更侧重于消费者非金融性商品消费和劳务消费的保护，而对保护金融消费者权益往往有心无力。同时，与一般消费者保护相比，金融消费者保护更加复杂，还涉及到防范系统性金融风险问题，这也明显超出了中消协职能范围。
　　我国于2008年6月修改了《中国消费者协会章程》，规定消费者协会可以根据工作的需要设立若干消费者保护委员会，汽车、珠宝、家具等各种专业委员会在各地纷纷成立。针对金融市场上出现的消费者权益受损的现象，有必要在全国范围内成立专门的金融消费者保护委员会。
　　金融消费者保护委员会可在吸收国外经验、继承消费者组织自身实践经验的基础上，协助各金融业协会承担起对金融消费者教育的主要职能；监督各金融机构，将消费者意见较大、纠纷较多的某些金融机构的服务或产品，向金融监管机构反映，提请监管机构重视，维护消费者与金融机构之间的利益平衡；处理金融市场消费者投诉，就金融消费者合法权益问题向有关行政部门反映或提出建议，从而为金融机构与消费者之间的矛盾提供一个缓冲和解决的平台。
　　
　　3.　加强金融纠纷仲裁机构的建设
　　金融仲裁是化解商事金融纠纷的有效方式，在解决金融争端中发挥了积极的作用。近年来，随着我国与世界的交融，我国金融业中涉外因素成分的比例将不断攀升，我国特别是在经济发达地区，通过仲裁方式解决金融纠纷的案例越来越多，金融仲裁对金融消费者的法律救济的意义日益显现。
　　因此，一方面需要加紧完善《仲裁法》、地方金融仲裁立法、仲裁组织的仲裁规则；另一方面要推动行金融争议仲裁机构在各地的建立。
　　
　　4.　加快金融法院的试点
　　金融行业是现代市场经济中最为活跃、创新最为频繁的领域，因此，金融法也成为现代法律中创新最为丰富的部门之一。如果法院民商审判动辄以缺乏现成法律规定为由拒绝受理相关纠纷，那么这些新型金融交易行为和金融产品便得不到司法应有的保护。一旦这些新型金融交易和衍生品不能得到有力的司法保护，对于购买这些产品的金融消费者的利益则构成了巨大的损害。
　　由人民法院依法及时、准确地审理纠纷案件，不仅是规范金融秩序，防范和化解金融风险，公正保护各方当事人的合法权益，维护交易秩序，规范市场行为的需要，也是创造公平公正、有序竞争、规范开放、追求效益的金融软环境的有力保障。