加快社会保障法制建设，实现经济社会的协调发

【摘要】《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出了统筹经济社会发展的目标。建立健全社会保障制度是经济社会协调发展的主要保障。当前我国社会保障制度需要解决的主要问题是扩大社会保障的覆盖面；做实个人账户，充实社会保障基金；扩大就业，健全失业保险制度；完善最低生活保障制度和农村养老保险制度等。应加快社会保障立法，确保公民社会保障权的实现，实现经济社会的协调发展。

关键词：经济社会发展 社会保障 社会保障立法

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务，其中，统筹经济社会发展是完善社会主义市场经济体制的目标之一，而深化劳动和收入分配制度改革，加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系是当前我国面临的重要任务。

改革开放以来，我国的经济以前所未有的速度发展，其成就为世界所瞩目。在经济发展的同时，社会也获得全面发展，人民生活水平大幅度提高，已初步达到小康水平。但在发展的背后，各种社会矛盾仍然突出，如失业人口增多，就业压力增大；收入差距扩大，分配关系尚未理顺；城镇弱势群体及相当部分农民的生活还面临困难等。这些问题的解决与社会保障制度的建立与完善有密切关系。近年来，党和政府加快了社会保障制度改革，将建立社会保障制度作为当前完善市场经济体制的重要任务，表明了我国政府关注民生、尊重和保护公民基本人权的决心，也预示着我国将进入经济和社会协调发展的新阶段。


一、建立健全社会保障制度是经济社会协调发展的重要保障

十六届三中全会《决定》提出要统筹经济社会发展，这是处理经济和社会发展关系的一个重要问题。经济社会协调发展是一个社会文明进步的标志，它要求经济发展的同时，必须考虑社会的同步发展。经济发展和社会发展是相互作用的,经济发展是社会发展的基础,社会发展又制约着经济发展。只有经济和社会协调发展，才能使国家不断迈向文明和进步，使百姓安居乐业，共同分享社会发展的成果。

社会保障是市场经济伴生的一项制度，它是市场经济国家为解决“市场失灵”、达成社会公平所采取的途径。市场经济是通过市场机制来实现资源配置的经济制度，市场经济的核心是市场竞争，市场竞争的规律是优胜劣汰。就劳动力市场的竞争来说，由于每个社会成员的教育背景、工作能力、拥有的资源和信息的不同，在分配领域中必然出现差异，从而带来社会的贫富差距和两极分化，并引发社会各阶层之间的矛盾。改革开发以来，我国对经济结构进行了重大的调整，特别是从计划经济到市场经济的转轨过程中，一部分国有企业被兼并破产，还有相当部分企业因严重亏损而面临困境，由此出现了大范围的下岗和失业现象，一些国有企业的职工以及部分离退休人员的生活不如从前，巨大的反差使这部分人群产生失落心理，对未来失去信心。在我国经济快速发展的同时，城镇低收入人员也在增多，而农村的贫困问题没有从根本上得到解决。这些问题的存在，一定程度上已经影响了社会的稳定和经济的发展，必须在制度上和法律上加以解决。

各国发展的告诉我们，社会保障制度是实现社会稳定和发展的重要保障。社会保障是政府通过法律和制度手段，筹集社会保障基金，对社会成员在年老、疾病、伤残、失业、生育、遭遇灾害、面临生活困难时给予必要的救助和服务，以满足社会成员的基本生活需要。社会保障被称为社会的“安全网”和“稳定器”，其对社会发展的功能主要表现在：第一，社会保障有利于实现公民的生存权。生存权是人权的基本内容，它是作为社会个体的人生存所必不可少的权利，是基于人类生存本能而自然产生的。由于每个人在社会生活中都不可避免地会遭遇各种风险，基于人的生存权保障，需要建立一套合理的制度对这些陷入生存困难的人们给予救助，而社会保障制度能够为遭受风险的社会成员提供必要的生活保障，解决他们的生活困难。因此，社会保障是实现公民生存权的重要方式，也是实现人的尊严和价值目标的保障体现，“只有在充分的‘社会保障’的基础上――同时有精神自由――人们的人格才能得到公平发展。

第二，社会保障有利于实现社会公平和正义。社会正义是人类追求的目标，社会正义主要体现在社会分配的公正。在追求正义和公平的目标中，社会保障就是一项重要的制度。 “在一个正义的社会，必然有财富的不断移转，从最富有的移转到最贫穷的人” 。社会保障具有国民收入再分配的功能，通过社会保障基金在高收入者和低收入者之间的转移支付，使国民收入的再分配向低收入者倾斜，从而调节社会成员之间的收入差距，维持低收入者的基本生活，以实现社会公平。第三，通过社会保障实现社会稳定。社会稳定是一个国家发展的基本前提，没有社会稳定，就没有经济的发展和社会的进步。社会稳定的基础主要取决于人们心态的稳定，而心态稳定又来源于人们的安全感，健全和完善的社会保障能够为人们提供这种安全感。社会保障通过满足社会成员的基本生活需要，解除了人们的后顾之忧；通过尽可能地消除贫富之间的差距，能够创造一个公平和合理的社会环境，最终使每个社会成员都能从社会保障制度获得利益，并对未来的生活有良好的心理预期，安居乐业，实现社会的稳定和发展。


二、当前建立和完善社会保障制度亟需解决的几大问题

十六届三中全会《决定》提出了加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系的新思路，主要有以下几点：

1、不断扩大社会保障的覆盖面

《决定》提出，要“将城镇从业人员纳入基本养老保险”，“扩大基本医疗保险覆盖面”，“实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨”，“继续推行职工工伤和生育保险”，“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，“完善城市居民最低生活保障制度”。这表明我国未来社会保障制度的发展，必须解决覆盖面的问题。

社会保障的覆盖面直接影响到社会保障制度的适用范围，它关系到社会成员中有多少人能够直接享受到社会保障权利，关系到社会保障制度的作用能否充分发挥。目前我国社会保障的覆盖面还比较低。据有关资料统计，截至2002年末，我国共有11128万职工和3608 万离退休人员参加了基本养老保险，其中企业参保职工9090万人，企业参保离退休人员3333万人；参加基本医疗保险的人数为9400万人；参加失业保险的人数为10182万人，参加工伤保险的人数为4406万人；参加生育保险的人数为3488万人。 而同期我国城乡就业人员为73740万人，其中第一产业从业人员等于第二、第三产业从业人员之和。 从上述参加社会保障的人数与从业人员的人数相比，我国社会保障覆盖面仍然很低。目前，乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员大多没有参加社会保险，而这部分人员占从业人员的比例逐年增大。因此，我国社会保障覆盖面还比较低，与国际相比，只相当于低收入国家的水平。

社会保障制度在社会发展中的地位勿庸置疑。只有实行全覆盖、多层次的社会保障制度，让全体社会成员都能受益，才能真正发挥社会保障制度在社会发展中的作用。《决定》提出扩大社会保障覆盖面目标，符合当前社会保障制度发展需要。在社会保险方面，应逐步将范围扩及到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者，并最终包括一些自我雇佣者和自我服务者。在社会救助方面，应当加大国家财政的开支，建立完善的对贫困居民的救助制度，应进一步放宽救助条件，提高生活困难补助标准，使社会贫困人口都因此而受益。在社会福利方面，要提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用，应改革现行的福利体制，重整福利资源，将社会福利制度化、法律化，让全体国民都能够通过社会福利制度分享到社会发展的成果。

2、做实个人账户，充实社会保障基金，确保社会保障基金安全

《决定》提出，“完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户”，“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”，“强化社会保险基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范基金监管，确保基金安全”。

社会统筹与个人账户相结合是目前我国在养老保险和医疗保险所采取的筹资和管理模式。 但在这套制度的实施过程中，出现了一些难以回避的矛盾和问题，最突出的是个人账户的空账问题。实现个人账户以后，不同年龄段的职工因缴费年限不同而出现个人账户资金的不同。针对这种情况，考虑历史遗留的问题，目前对不同年龄的职工采取了不同的办法来计发养老金，也就所谓“新人新办法、老人老办法、中人中办法”。由于“老人”和“中人”在过去的传统制度下并没有养老金的缴费积累，所以他们也就无法凭借现在的个人账户领取养老金。实际上，对于这两部分人的养老金问题，不得不依靠当前基本养老保险制度中的缴费积累来支付，甚至动用“新人”个人账户中的资金来填补“老人”的退休金，其结果是“老人”“中人”的账户是空的，“新人”的账户也是空的，再加上一些企业采取各种手段逃避或拖延缴费，这就使得个人账户变得有名无实。如果空账继续维持，将会在未来若干年后造成养老保险金的支付危机。为此，有学者对实行个人账户提出了质疑。而《决定》对继续实行社会统筹和个人账户相结合予以了肯定，并明确要做实个人账户。个人账户的做实，取决于“老人”和“中人”账户的资金来源。由于“老人”和“中人”在旧体制下没有实行缴费制，而是由国家包下来，在财务上有一部分工资不作为企业成本，而是作为企业的超额利润上缴给国家，当职工生老病死时再由国家补偿给劳动者。现在实行新的养老保险制度，国家对这部分劳动者予以补偿，在理论上是完全公平和合理的。

做实个人账户，必须有充实的资金支持，为此，《决定》指出要采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。也就是说，可以将部分国有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债。此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，还可以考虑开征消费税、遗产税等；还可以发行用于社会保障的专项国债，等等，通过多种开源方式来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行。

社会保障基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障，需要在立法上对社会保障基金的征缴予以规范，特别是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金的行为。在社会保障基金的管理上，既要考虑安全，又要考虑效率，在安全性的前提下，应当尽可能地使社会保障基金增值。要实现安全和效率的目标，需要加强对社会保障基金的监管，同时需要对社会保障基金进行投资运作，可以采取信托投资的方式来管理社会保障基金，使其在法律上成为相对独立的财产，此外，应当采取组合投资的模式进行投资，以降低风险，又保证必要的投资回报率，以确保社会保障基金的安全和效率。

3、扩大就业，健全失业保险制度

《决定》提出，“把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，实施积极的就业，努力改善创业和就业环境”；“健全失业保险制度，实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨”。

就业是民生之本，扩大就业关系到改革发展和稳定的大局。在今后的若干年内，就业将成为影响我国社会发展最大的难点。目前我国就业主要面临着来自城乡的双重压力。据估计，现在我国每年最多能够创造的就业机会是900多万个，但竞岗的人数是2000多万。到2003年6月底，全国城镇登记失业人数795万人，国有企业下岗职工356万人，城镇登记失业率为4.2%，但如果加上未登记的实际失业人员，失业率可能超过10%。 今后10年，还将有1.5亿-2亿以上的农村劳动力需要向非农行业和城镇转移。此外，下岗职工再就业的问题已成为当前就业矛盾的焦点，随着下岗职工三年协议期满出中心高峰的到来，该问题将进一步突出。目前，各地在实行下岗职工基本生活保障向失业保险并轨的改革，北京、上海、浙江、福建、山东、辽宁等省市已全部关闭了企业下岗职工再就业服务中心。

发展经济是解决就业的根本，要正确处理好发展经济和扩大就业的关系，实施积极的就业。按照《决定》的要求，要在产业类型上，注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，注重扶持中小企业；在经济类型上，注重发展非公有制经济；在就业方式上，注重采用灵活多样的形式。此外，要不断健全和完善失业保险制度，除了发挥失业保险保障失业人员基本生活的功能之外，还应发挥失业保险促进就业的功能。应当积极采取各种措施建立规范的职业介绍所和就业培训中心，帮助失业人员掌握所需的职业技能，实现再就业。

4、完善最低生活保障制度和农村养老保障制度

《决定》提出，要“完善城市居民最低生活保障制度”，“农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合”，“有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”。最低生活保障制度和农村养老保障制度是社会保障中给付标准最低、涉及人群最广的制度。
最低生活保障制度属于社会救助的内容。社会救助是对社会成员提供最基本的生活保障，使救助对象免去衣食之忧，是社会保障制度中的最低层次，也是实现公民生存权的最基本要求。1997年开始正式实施城市居民最低生活保障制度，1999年9月国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》。根据规定，享受城市最低生活保障制度的对象主要是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。据统计，全国城镇享受最低生活保障金的人数1998年为184万人，1999年为266万人，2000年为402万人，2001年为1170万人，2002年为2064万人，2003年到9月底为2180万人。 城市制度生活保障制度的建立，对解决城市贫困人口的生活起了重要的作用。但目前最低生活保障制度仍存在一些问题，如资金来源不足，保障的标准较低。目前全国低保全年支出约150亿元，各城市最低生活保障金人均水平从高的约300元到低的不到40元不等，全国人均为55元。 实施范围有限，仅限于城市的低收入人群，广大的农村贫困人口还未能包括其中。为了更好地发挥最低生活保障制度的功能，解决贫困人口的基本生活问题，《决定》提出要完善城市最低生活保障制度，并逐步探索建立农村最低生活保障制度的目标，是符合社会保障的基本理念的，尤其是农村最低生活保障制度，应当成为未来政府着力解决的重点。

农村养老保障问题同样是目前社会保障制度建设中的一个难点。农村养老问题如何解决，这是一个涉及面很大的问题。我国有8亿多农民，对农民的养老问题不解决，就难以实现建立社会保障的目的，也会对社会构成巨大的不安全隐患。80年代农村经济体制改革以前，农民养老主要由农村集体组织承担了大部分的责任，后随着土地和收入分配旧体制的瓦解，赡养老人的责任又转由家庭来承担，但由于制度的变迁，传统的家庭赡养老人的功能正逐步弱化，建立适合当前农村特点的农村养老保障制度势在必行。解决农村养老保障问题，应当根据农村人口多、农民收入普遍偏低、且地区发展不平衡的特点，应采取区别对待的原则逐渐来推行。在一些经济发达的农村地区，可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划，关键的要确定合理的缴费比例，提高养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作的条件，以吸引更多的参加者，待条件成熟后，逐渐从自愿保险向强制保险过渡。在经济欠发达地区，还是应当以传统的养老模式为主，继续实行农村五保护供应制度，同时强化家庭养老的功能，达到一定经济条件后再实行养老金计划。此外，在农村养老保障问题上，必须强调国家的责任，对实行强制养老金计划的，国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴，以推动农村养老保障制度的实施。对于不具备实行条件实行养老金计划的，国家应加大社会救济的力度，以保障农民基本生存权的实现。

三、加快社会保障立法，确保公民社会保障权的实现

社会保障权是公民的基本人权，它要求国家保证每个公民都有获得社会保障的权利，也是实现公民生存权基本内容。2001年我国参加的《经济、社会和文化权利国际公约》明确规定缔约国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。

现代社会保障制度是由国家强制实施的，强制性就意味着它离不开法律的支持，从各国社会保障实践看，主要是通过立法将社会保障的各项政策和措施法制化，使它在全国范围自上而下地实施，法制化是社会保障制度实施的保障。只有通过国家立法，赋予公民社会保障权，才能使社会保障主体的权利、义务和职责明晰化，确保公民社会保障权利的实现；只有通过立法将社会保障制度以法律的形式确立下来，才能使其获得连续实施的生命力。而透过这些稳定的法律制度，社会保障主体对于自己的权利义务有一明确的预期，减少制度实施中的摩擦，使社会保障制度的运作进入良性循环的状态；只有通过法律的强制性，才能使社会保障制度有效地运行。社会保障制度的运作是一个巨大的社会工程，包括缴费体系的运作、支付体系的运作和基金管理的运作，这些涉及缴费和经费支出的问题必须由国家法律作为明确规定。因此，只有在法制的环境下，社会保障制度才能有效地实施。

我国社会保障制度改革已近二十年，但社会保障立法还相对滞后。迄今为止，我国未颁布专门的社会保障法或社会保险法，只颁布了一些国务院行政法规，如《失业保险条例》（1999年1月）、《工伤保险条例》（2003年4月）、《城市居民最低生活保障条例》（1999年9月）、《社会保险费征缴暂行条例》（1999年1月）等。另外，在养老保险、医疗保险等方面国务院下发了有关政策性文件。这种立法滞后的现状不符合我国社会保障制度快速发展的需要。要完善社会保障制度，必须加快社会保障立法的步伐。在推进经济法制建设方面，《决定》提出“要完善劳动、就业和社会保障等方面的法律法规，切实保护劳动者和公民的合法权益。”最近，中共中央提出了修改宪法的建议，该建议已被全国人大常委会批准。建议提出，在《宪法》中增加“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，“国家尊重和保障人权”等内容。 宪法的修订，标志着我国在充分尊重和保障人权的基础上，将进一步发展同经济发展水平相适应的社会保障制度。在未来几年，社会保障立法将会成为国家立法的重点，惟有加快社会保障立法，才能更好地建立和健全社会保障制度，发挥其在保障公民的生存权、稳定社会秩序、促进经济发展的功能，实现经济和社会的协调发展。