我国农村公共产品制度变迁及其改革策略研究

我国农村经济改革可以划分为1979-1984年微观体制改革时期与1985年至今宏观体制改革时期两个阶段。 即联产承包变革取消以评工记分为主的农村微观分配制度取得成功以后，由于受城市改革滞后和农产品供给能力的制约，农村第二步改革虽然取得了一些成绩，但是总体来说是迄无成功。经过四十多年剪刀差方式的积累，我国目前从总体上看已经基本完成农业支持工业的阶段，正步入工业与农业平等发展阶段。与此相适应，彻底改革以剪刀差为主的农村宏观分配制度，成为市场经济发展的迫切需要。在经济体制转型时期，新旧体制双轨并存并行，势必加剧对经济剩余的动员和交易费用的消耗。农村分配关系秩序混乱所引发的农民负担严重、农业投资下降、发展结构失调等问题长期困挠着人们，研究现阶段农村公品成本负担的制度变迁，并探讨改革策略，具有十分重要的理论和实践意义。

（一）、剪刀差：弱化与放量

 剪刀差机制主要涉及公社、企业和财政三类经济主体与农副产品统购统销制度。改革以来我国剪刀差积累机制已经被严重破坏。

１、农业生产与流通体制改革动摇了剪刀差机制基础

 为了缩小工农产品交换剪刀差，1979年国家大幅度提高了农副产品的收购价格，随后两年又继续提高了部分农产品收购价，并降低了农业生产资料价格，1978-1981年间农付产品收购价格年均递增11.5％，远远高于1950-1978年间递增2.8％的速度，有效地改善了工农业产品的比价和农村宏观分配结构的刺激功能。为农村分配领域的全面改革创造了条件。提高农副产品收购价格只能解决剪刀差量的缩小问题，根本没有改变剪刀差作为分配杠杆的经济机制本身。联产承包变革改变了农村经济的经营主体。农户具有了对各种经济信息作出理性反应的能力。同时，农户作为基本核算单位也已经能够直接感受到自己对国家和集体提供的公品的成本负担的轻重，市场价格的出现更使剪刀差方式暗拿明显化，在以后牌市差价较大时，定购遇到的抵制也越强烈。农副产品流通体制的价格补帖改革是以国家财政承担能力为限度的。由于农副产品特别是粮食供需格局从供给制约转为需求制约，出现供过于求状况，国家财政农产品购销价格补贴从1979年的80亿元猛增到1984年的227.41亿元，财政不堪重负。这是农村微观分配结构经历联产承包变革之后，同“剪刀差”形式为特征的宏观分配体制及其运行机制发生冲突的表现。从1985年开始，国家取消了农产品统派购制度，对粮、棉、油等大宗农产品实现合同定购和市场收购的“双轨制”，对其它农产品放开经营实行市场调节。在实际执行过程中突出表现为限产限购，使农民承担了更多的市场风险。

２、国有企业改革加速剪刀差贡奉的耗散和放量

70年代末就开始的一系列的放权让利为特征的国有企业改革，虽然通过扩大企业自主权利改进激励机制，提高了国有企业的生产率，但由于企业经营性和性业务并存，在信息不对称的情况下，越放权让利，国有企业经营者越容易侵害所有者权益，出现了工资侵蚀利润等超分配现象，国有资产流失和国有企业亏损日益严重，农业剩余已经不能通过国有企业这个环节转化为财政收入了。特别是国有粮食、外贸企业不但可以从牌市差价中获取超额利润，反而逆向调节，加重消费者和财政的负担。使农产品价格保护制度和粮食专项储备制度很难落实。另外，农业生产资料经营实行双轨制，虽然制定了专营、限价和粮肥挂购，但由于没有财政补贴作支持，农业生产资料价格政府实际已经很难控制了。这也是1989年以后剪刀差重新扩大，农民收入减少的重要因。1989-1995年间，农产品价格呈现先抑后扬格局，但其变动总是落后于农业生产资料和农村消费品价格的变动。自1985年政府开始放松对农业生产资料市场的管理，取消对农用工业的补贴和对农产品的奖售，到1987-1989年间农业生产资料因供需缺口较大而价格猛涨。虽然治理整顿期间政府价格管制严厉，但受损的正是农民。尤其是1990和1991两年，农副产品收购价格下降，农民因价格减收增支354.6亿元。1988年前政策给农民的实惠两年之间就丧失殆尽，出现了农民收入负增长和增产不增收现象。1992年开始的市场经济建立初期，本来迅速增加的农业生产成本理应得到弥补，但已经开始企业化改革的国有粮食与外贸部门的宏观调控职能弱化，甚至出现逆调节行为，引起粮食流通秩序混乱，导致以粮食购销差价大幅上涨为特征的严重通货膨胀。在这场价格博奕中，农民并没有从所谓的“高价农业”中获益。正是农产品贸易条件的恶化，是80年代末以来农民收入持续停滞的直接原因。

３、通货膨胀是中央政府分享农业剩余的新形式

 我国农民收入增长的泡沫现象值得注意。1978-1984年间，我国农民名义与实际收入年均增长速度为17.9％和17.7％，差距仅0.2个百分点；1985-1988年间，农民收入名义递增11.3％，比实际增长率5.0％高6.3个百分点；1989-1991年间农民实际纯收入年均仅递增0.7％，而名义增长率为9.1％，差距为8.4个百分点。这13年间农民名义与实际收入增长速度呈阶段性减少趋势。1992-1995年间，农民名义收入年均递增22.0％，而实际仅递增4.8％，差距扩大到17.2个百分点；在很长一段时期内名义与实际收入增长速度是相互背离的，说明农民所得的虚增与贬值。1996年我国的通货膨胀得到抑制，农民收入名义增长22.1％，扣除价格因素后，仍然实际增长10.4％，差距缩小到11.7个百分点。宏观经济环境的好转将有利于提高农民收入（见表１）。

表１：我国农民纯收入名义与实际增长

纯收入增长速度 纯收入增长速度 纯收入增长速度 
年份 名义% 实际% 年份 名义% 实际% 年份 名义% 实际% 
1979 19.91 19.2 1985 11.9 7.8 1991 3.2 2.0 
1980 19.45 16.6 1986 6.58 3.2 1992 10.65 5.9 
1981 16.78 15.4 1987 9.15 5.2 1993 17.56 3.2 
1982 20.89 19.9 1988 17.81 6.4 1994 32.48 5.03 
1983 14.68 14.2 1989 10.38 -1.6 1995 29.24 5.42 
1984 14.71 13.6 1990 14.1 1.8 1996 22.08 10.39 

资料来源：农调总队历年农民收入资料

４、剪刀差积累机制的弱化并不等于农民剪刀差贡奉的减少

改革开放以后我国工农业产品交换剪刀差以1988年为界，经历了直线缩小和波动反弹两大阶段。据测算：宁夏剪刀差差幅从1976年的71.53下降到1988年的15.74％，又扩大到1995年的34.51％，价格特别是农产品价格扭曲又回复到80年代初的水平。同时剪刀差贡奉额占第一产业增加值的比重也从27.85％下降到9.84％，又扩大到17.4％，暗拿农民的比例在90年代又有所提高。虽然改革开放以来从整体来看剪刀差幅度缩小了，但缩小剪刀差可以增加农产品供给能力和工业品购买力，在剪刀差机制没有消失之前，贡奉额随着城乡工农产品交换的范围、数量扩大而增加。1995年剪刀差差幅仅是1976年的48.2％，而其贡奉额却是8.1倍。每个农业人口负担的剪刀差贡奉额增长了5.1倍。农民剪刀差贡奉额增加现在也已经不能说增加了财政收入，部门利益不但侵害了国家益，更加重了农民负担(段庆林，1996)。

 (二）、农业税：轻税到调整

１、轻税政策是计划经济的产物

 解放初期税收是国家参与农村经济分配的主要形式，在计划经济建立时期因转型成本剧增、过度动员农业剩余导致1959-1961年农业危机发生后，逐渐让位于剪刀差形式，相应采取了轻税政策。我国目前农业税收制度基本沿用1958年国家颁布的《农业税条例》，征收对象是农业收入，牧业税仅在八个牧业地区征收。条例规定全国农业税平均税率为常年产量的15％，地方政府可以征收不高于正税14％的附加税，轻税政策主要表现在：<1>为了在剪刀差积累机制下适当减轻农民负担，1961年我国农业税计征指标核减为108亿公斤，比1959年征收任务减少87亿公斤。并将这一征收水平一直稳定到1978年。为了促进不发达地区农业经济发展，1979-1983年国家实行农业税起征点制度，全国减免正税和附税共23.65亿公斤。1985年又对贫困地区实行农业税减免政策等。降低了农业税实际税率。<2>农业税的计征依据主要是耕地面积、常年产量、税率和税额，由于40年来没有再进行过查田定产，除了基本稳定的税额外，其它几项都严重不实，实际上变成了包税制。随着农业生产的发展，全国农业税实际负担率已经从1952年的12.2％下降到目前的3％以下，农业税越来越变得微不足道。

２、农业税种分化适应产业结构发展的要求

 农村改革以来，农村产业结构发生巨大变化，多种经营蓬勃发展，乡镇企业异军突起，行业间在比较收益和耕地占用方面矛盾较多，为此，国家农业税收政策进行了必要的调整，<１>、调节农村各业收益。为了解决农业特产生产比较收益明显高于粮食生产，与粮争地的矛盾，并弥补农业税包税制不利于发挥调节功能的缺陷，1983年国务院决定对原包括在农业税中的农林特产收入单独征收农林特产税，并在1989年各地全面开征。1994年又将原征收产品税的部分农、林、牧、水产品与原农林特产税合并，统一征收农业特产税，初步达到公开税负、调整结构的功效。<２>、调节耕地占用行为。为了更有效地保护和利用耕地，加强士地管理，1987年国务院决定对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的行为开征耕地占用税。全部作为农业发展专项资金。

３、农业税调整标志地方政府税权意识增强

 农业税是我国农村的主体税种，在长期的统收统支财税体制下，地方政府缺乏征税的积极性，耕地面积、常年产量等计税依据严重不实，最终形成了包税制。但包税制也引起税收实际负担率过低和有地无税、有税无地现象。突出表现在有一大批新开发的耕地已过免税期而没有征税，联产承包后老灌区的群众意见较大。为此，新疆、内蒙古、宁夏等省区８０年代末开始对新开垦荒地依法征收农业税，列入附加税内。１９９４年分税制实施以后，农业税被划为市县本级收入，解决了信息不对称问题，地方政府加强了征收管理工作，从而使农业税在地方财政收入中的地位和比重得到提高。农业税调整另外一个重要原因是增加县级财政收入，缓解地方财力紧张的突出矛盾，所以真正有动力调整的主要还是中西部不发达地区。当然，我国的“黑地”也主要分布在那里。1990年我国耕地概查面积比统计面积多出66024.5万亩，即实际耕地面积比账面高31.5％。误差较大的一是边远地区，那里新开发耕地较多，耕地分散，受自然灾害影响撞种地比重较大，搞准统计数据的技术成本很高;一是传统农业主产区，农业是农民收入的重要来源，农民负担较重，隐瞒耕地面积是避税的需要，搞准统计数据的磨擦成本较高;而部分发达地区和非农业区误差较低，那里耕地面积一般较少，多种经营和乡镇企业发达，没有调整的动力。在农业税下划的激励下，不发达地区调整农业税的意愿较强，但账外耕地分布与其经济发展水平的负相关，使调整在实际操作中首先遇到农民负担问题，不可避免地使农业税负担累退现象加剧。目前农业税收政策仍然不能适应农村经济发展的需要。农业税收征收范围局限于种植业、集中于产粮区的局面没有得到根本的改变，土地级差收益和行业比较收益仍然没有得到有效地调节。适合市场经济的农村税收制度还远远没有建立起来。

４、政府农业剩余积累机制的弱化是农业公共投资减少的根源

 在十多年来对以中央计划与行政命令配置资源的经济体制进行一系列市场化改革的过程中，分配体制从集权分配走向分权分配，在改善激励结构的同时，因传统剪刀差积累机制的弱化而减少了政府财政收入。财政收入占ＧＤＰ比重已经从1978年的31.2％下降到1996年的10.9％。中央财政收入占全国财政收入比重从1986年的36.7％下降到1993年的22％，地方政府事权相应扩大，部分发达地区藏富于民。1994年实行的分税制正逐步扭转中央政府宏观调控能力削弱的局面。国民经济初次分配结果制约着再次分配，财政农业支出状况恶化尤其引人注目。农业税收（明税＋暗税）具有积累资金的功能，其实际上是国家进行农业基本建设投资和科学技术推广等公品的成本，或者说是农民享受国家公品后支付的价格。由于剪刀差机制的弱化和税收功能的僵化，国家从农业上得到的资金积累现在已经相对减少，农业被认为是低效产业，资金积累大量流向工业和服务部门。财政农业支出比重从1980年的12.4％下降到1993年的8.4％，分税制后因中央财政支农状况好转而比重略有提高。由于没有界定各级政府发展农业的事权，地方政府投资非农化行为严重，致使农田水利设施严重老化，农业技术推广机构面临“线断、网破、人散”局面，严重影响了农业生产的稳定发展。

 (三)、使用费：创新未均衡

 1、农民负担问题是公品供给过剩与分摊技术困难的体现

 农村人民公社解体以后，新成立的乡政府相应设立了乡财政，但其支出范围在传统制度内非常有限，“收费”成为弥补农村公共品供给短缺的主要制度创新形式。制度的形成过程是一个多次博奕的过程，农民负担问题反复引起关注就是各方讨价还价的表现。而农民压力集团的缺乏,使农村制度外公共品供给的决策程序成了自上而下的单方意愿。从中央到村组，各级政府各个部门都有权出台各种收费、集资、摊派项目，而其使用过程却根本不受监督，造成了部分公共资源的挥霍浪费。地方资本原始积累水平决定了区域间农村公共品成本分摊方式的迥异。经济发达地区基层政府的运作建立在集体经济基础之上，有条件通过以工补农减轻农民负担。而越是经济不发达地区各项事业越依赖收取税费运转，1996年我国农民人均负担集体提留摊派和上交集体承包任务，东部地带60.9元，其中上海、山东、天津集体提留和摊派分别仅为3.41元、6.21元、12.78元。中部地带97.1元，其中黑龙江、河南、湖北集体提留和摊派分别为172.73元、71.51元和70.51元，西部地带新疆负担上交和提留141.8元，其他省区27.3元。农业省份负担最重。目前被农民基本认可的是中央关于农民负担不得超过上年人均纯收入的5％的政策。然而不论是以乡还是村平均收入计提,在农民收入差距较大的情况下，都违背了公平负担的原则。主要原因，还是乡村政府很难弄清千家万户的实际收入水平，为了降低交易成本，只能按田亩或人口或田亩与人口的结合来平摊税费。实际上使从事农业生产的农户处于不利地位。出现了农村税费负担的累退现象(叶兴庆，19 97)。农民收入截面资料证实这一现象。1992年，全国农民收入十等份分组中，税收负担率从最低收入户的4.2％下降到最高收入户的1.2％；集体提留的负担率从低收入户的9.6％下降到最高收入户的2.3％。税收差异较小，而集体提留差异较大，急待规范。而从财政得到收入的比重则相对平均，说明财政对农村贫困农户的转移支付机制还远没有形成。最近农业部关于农民收入及农民负担统计“乡改村”的意见，初衷虽好却反而增加了制度运行的交易费用，其可行性和科学性值得商榷。

２、农业税费制度改革试点公粮制的逆市场化性质

 1993年以来，我国在安徽、河北、湖北、河南等七个农业省份50多个县市进行农村税费制度改革试点工作，主要是实行“公粮制”。主要内容包括：税费统筹、折实征收、依率纳粮、取消定购、午六秋四、两次交清、一定三年、不增不减、粮站收粮、财政结算、税归国库、费归乡村、费用包干、村有乡管、严格收支、帐目公开。一些学者则建议在公粮制的基础上“费改税”，即把乡统筹和村提留改为农业税或乡镇社会收益税，不一定折实征收，这比较适合于非粮食主产区的实际。还有涡阳等地的“税费大包干”形式，也是强调农业税费一并交纳，但在管理上实行“乡税村费制”，即打破乡财政和乡统筹的界限，将乡级资金统一纳入财政收支范围管理;纯集体资金由乡集体经济组织管理。以行政村农民纯收入为税费征收的依据，在收取方式上实行“货币税现制”，分村核算，仍然保留粮食定购。以公粮制为影响最大。公粮制以及其它税费改革形式能够解决一些农村工作中存在的矛盾。其主要作用是有利于完成粮食定购任务。国家为了弥补公粮与粮食储备需求间的缺口，至今每年仍然向农民下达粮食定购任务。但粮食定购价格往往低于市场价格，许多农民并不愿意把粮食卖给国家。为此，乡村干部每年要耗费大量精力到农户家中催粮。实行公粮制后，征收农林特产税、三提五统费等资金也折征粮食，使得新公粮数量超过了定购任务量，有利于确保国家掌握粮源。然而公粮制并没有从根本上理顺农村经济分配关系。主要弊端是价格暗拿范围扩大。公粮制的基础是计划价格，由于农业税征实的结算价以及定购粮的收购价与粮食市场价存在一定的强制性价格差。公粮制一方面放弃了农业税以外的定购部分，一方面却把更多的农林特产税、三提五统费等以定购价折征实物，无疑会更多地套取差价款（增额即所谓“第三块资金”），暗拿农民部分收益。另外“公粮制”并没有改变税收制度。农业税收实际负担过低的状况依然如故，税收的调节功能根本不能发挥；农林特产税折实征收粮食也不利于商品经济的发展。把税费合一按田亩平摊折实征收，将直接增加承包耕地从事种植业的农民负担，不符合合理负担原则。折实征收也存在风险。公粮制恢复征收公粮，是为了实物保值。然而能否保值取决于粮食市场的供需状况。粮食紧俏时，价扬销畅，各方受益;粮食过剩时，价跌滞销，粮食部门难以变现，即使低价售出也往往公粮款少于原先的税费总额，国家税收、粮站差价、乡村提留三者提襟见肘，容易引起税费主体利益矛盾。

３、使用费是适合地方政府运用的收入形式

 税外使用费征收制度是改革以后我国城乡普遍出现的一种制度安排，它是在中央统收统支体制未作根本改变情况下，适应地方政府主导型经济发展需要的制度创新。实际上使用费是许多国家都存在的一种受益人为交换政府机构提供的服务或商品而缴纳的费用，它有别于与具体支出项目无联系的强迫征收的税收，是比较适合地方政府运用的收入形式。实行向大多数使用者或受益者按边际成本价格收费，有利于降低对公品低价和补贴所造成的效率损失，有利于收回成本，也更便于群众监督(世界银行1988）。使计划经济体制下被人为压低了的公品价格得以逐步提高，是市场经济发展的必然规律。当然，收取规费虽然为地方政府增加公共投资发展经济提供了一个重要的资金来源，但也是区域经济同构、部门利益膨胀、腐败问题滋生的温床。关键是政府部门及其企事业单位转嫁其低效率，并依靠其行政权力和垄断地位牟取私利。机构改革和引入竞争是治本之策。

 我国目前使用费作为强制性制度变迁的产物，仍然处于制度非均衡状态。为了规范集体提留而进行“费改税”，虽然有利于抑制费的膨胀，但也割断了费的来源和使用上的对应关系，加重农民负担的作法未尝不会以更为强制性的面目出现，实际上是减少了博弈的渠道。在过渡时期，改革随时会调整分配关系，“费改税”后肯定会降低其灵活性，使经济关系不能够及时调整。再说费的提取和分摊在地区间差别很大，很难制定一个放之四海而皆准的统一政策。而且随着收入水平提高和社会分层，一些公品会逐步转化为俱乐部产品，例如新兴的农业科技协会对相关农业技术的需求;甚至成为私人产品，如大型农业机械设备等。我们也可以将一些外部性较大的公品转化为排他性产权，如一些地方将小型农田水利设施承包。总之，至少在两个转变还未完成的时期内，保留使用费形式是有利的。

４、抑制不合理负担的根本途径是建立农村公共选择制度

 扩大基层民主，建立和完善村民自治、村务公开制度，使农村公品供给决策程序实现由“自上而下”向“自下而上”转变，达到由社区内部对公品的需求来决定公品供给的目标(叶兴庆，1997），是减轻农民负担的根本途径。提高同意一致性的另一条作法是认真执行<<中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定>>，推广农村集体提留三项制度，即预决算制度、监督卡制度和定向审计制度。并对贫困户免除税费负担，严禁不顾收入差异而平均摊派的错误作法。

 二、

 据农业部统计，我国农村总体分配格局为：1996年在全国农村可分配净收入中，国家税收1536.7亿元，占7.3％;乡村提留统筹679.7亿元，占3.2％;农民经营所得15971.6亿元，占76.6％，加上从集体再分配收入农民所得总额为16237亿元。1995年乡镇统筹费68.1％由农民家庭经营负担，村提留63.9％由村组集体经营、33.9％由家庭经营负担，乡办和联户企业负担的提留统筹分别占8.2％和1.22％。我们根据农调总队和农业部有关资料推算，1996年全国农民家庭负担税收350.57亿元，上交集体承包任务259.09亿元，集体提留摊派377.69亿元，义务工和积累工折价最少455.15亿元（工价每个劳动日6.7元），农产品定购差价514.96亿元，可计算的农民负担总额为1957.46亿元，约占当年第一产业增加值的14.4％，其中税收仅占农民负担总额的17.9％；农民人均负担213元，占当年农民纯收入的11％。如果考虑剪刀差贡奉额可能已经超过1000亿元，则农民负担更重，而国家所得却寥寥。农村税费制度改革与农民负担问题主要是协调价税费三方利益，突出表现在价税关系上。农村公品制度改革必须兼顾区域分类、循序渐进。 

(一）、循序渐进：宏观综合改革

 宏观分配制度综合改革是农村第二步改革的突破口，其基本思路是:减购、放价、改税、规费，相应提高财政支援农业的比重 。

１、改革农产品流通体制。我国粮食与棉花购销体制至今仍然具有浓厚的计划经济色彩，其不但通过征购和剪刀差方式分享农业剩余，而且已经企业化的粮食和供销部门通过逆向和滞后调节放大农产品市场波动，从中牟利。“九五”期间，农产品市场化改革可以从以下几方面来保护农民利益。(1)，减少定购粮食数量，重点保证城镇低收入人口口粮和其它必保用粮的需求；价格随行就市，结合社会保障制度定向补贴贫困阶层。完善粮食专储制度，最后达到国家只管专储粮。通过减购放价减少国家和农民的负担，使农民通过市场获得更多的利益。(2)，加大国有粮食企业体制改革的力度，从机构、人员、财务、管理、仓储等方面分离政策性职能和经营性职能，建立国家粮食储备体系，使粮食企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展的独立经营者。并且鼓励扶持农垦、农业、外贸及民营粮食企业发展，通过培育多元化的市场主体，减少垄断经营对农民利益的侵蚀。(3)，加强国家宏观调控能力，完善粮食风险基金、粮食专储制度和粮食贸易体制，促进产销区粮食贸易的市场化，重点保护粮食主产区的利益，支持农业生产稳定发展。

２、农业税收制度改革。现行农业税制的根本改革，比较理想的方案是取消目前相互脱节的农业各税，代之以统一的农村“土地税＋产品税”的税收模式。(1)、土地税。农村土地税的征税对象是使用农村土地从事生产的行为。这一方面是为了保护极度稀缺的耕地资源，控制滥占滥用土地行为；一方面是调节土地使用者从土地上因肥力和位置不同而获得的级差收益。应该制定相应的差别税率，调节农业用地和非农业用地、劣等地和优等地的使用。对从事山地、草原、荒地、滩涂等开发性生产的项目，可给予一定时期的免税；对贫困地区劣等耕地或因受自然灾害而减产或绝收者应该减免税收。凡经国家土地部门批准征用的耕地，并已按规定交纳了耕地占用税的，应从占有当年起依法核减农业税任务基数。对达到征税条件，超过免税期限的新垦和复垦耕地，及时调增农业税任务。计税土地面积全部依据土地详查的结果。农村土地税的规模可参照目前农业税、农业税附加、耕地占用税以及农林特产税、牧业税及其附加确定。其中种植粮食作物的耕地可以征实，或折收代金，以当地平均市场价格结算。(2)，产品税。农产品产品税的纳税对象是一切农副产品的销售收入。实行随售随征，多售多征，少售少征，不售不征的原则。主要为了调节粮食作物、经济作物、林产品、畜产品、水产品等的收益差别。其税率可以依据不 同农产品的成本利润率实行差别税率。其征收规模可参照现有粮棉差价款或剪刀差贡奉额的一定比例来确定。使原来由粮棉种植者负担的暗税转移到其他比较收益较高的农产品上来。考虑到目前规模较小的农业各税与土地价值不符，而剪刀差贡奉较大又不利于产品税的征收，在设计税制时可以适当调增土地税的规模(税率)，相应降低产品税的规模(税率)。

 农村宏观分配综合改革就是要通过彻底取消农产品定购制度，将剪刀差积累方式已经严重具有的外部性内部化，在降低农民负担的同时，适当提高财政农业收入和支出的比重。当然，随着工业化的发展，国家将有能力在公共预算范围内逐步加大对农业的支持、保护和服务。

 （二）、区域分类：四种分配模式

 我国地域辽阔，自然条件差异十分明显;经过地方主导型经济的发展，地区之间经济、社会差距更为扩大。一方面是传统体制形成的存量分配关系的影响依然普遍存在;一方面是增量改革所形成的新分配关系的作用日益增强，以至形成不同的地区分配模式。如何确保改革政策在不同区域内都具有可操作性，是农村改革的难点之一。为了搞清楚农村分配关系的地区差异，我们利用农调总队１９９６年住户调查分省资料中的农村家庭经济净收益水平及其农民家庭负担的税收、上交集体承包任务、集体提留和摊派、农产品（粮棉）定购差价和农民纯收入的分配结构６个指标，经过标准化处理和计算机ＳＡＳ软件平均距离法聚类分析，根据新类的均方根标准偏差和聚类过程图判断，确定将全国农村经济分配划分为四种模式。

１、发达经济分配模式：一类地区包括山东、浙江、北京、福建、江苏、天津和上海７个地区，地处我国东部沿海经济发达地区。作为改革前就是我国最发达的经济地区，其税收、上交和定购任务绝对量一般较多，但随着经济的发展比重已经 降到全国的最低水平。随着经济结构的调整，耕地大量减少，农业生产萎缩，已经成为我国主要的缺粮省份，一些地区绝对负担水平也较低。改革后传统制度外新兴的公品的成本主要被发达的乡镇企业和集体经济支付。农民负担的集体提留摊派和社会集资罚款等较少。充裕的地方财政使农村分配关系十分宽松，往往藏富于民。虽然也存在少量的农村贫困人口，但是在“九五”期间将提前完成扶贫攻坚任务。农民收入水平及其占净收益的比重均很高。

２、特殊经济分配模式：二类地区包括云南、山东、海南、广西、西藏、青海、甘肃、山西８个地区，地处我国南部边疆和北方次边缘区。受自然条件和经济环境的制约，人均耕地虽多但生产力水平较低，粮食生产缺乏比较优势;山地较多在经济作物、林业、牧业方面各有所长，是我国第二大缺粮区域，粮棉定购贡献一般较低。由于是我国主要的民族地区和贫困地区，国家给予一定的政策优惠和支持，税收特别是上交和提留很低。虽然农民所得占净收益比重接近发达地区，但是收入水平却是全国最低的。

３、农业经济分配模式：三类地区包括湖北、湖南、江西、安徽、河南、山东、河北、陕西、宁夏、山东、重庆１１个地区，一般地处我国内陆，是我国重要的传统农业主产地区。据农业部统计：１９９６年其占全国总量的比重，耕地面积45.5％、乡村人口57.5％、粮食51.8％、棉花60.3％、油料67.3％、蔬菜56.0％、肉类产量56.8％。除个别地区外乡镇企业发展处于中等水平。由于承担农产品有效供给任务较重，而人地关系紧张，是我国农民负担矛盾最为突出的区域。

４、规模经济分配模式：四类地区包括黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、新疆５个地区，地处我国北部边疆。突出特点是边疆土地辽阔而人口密度较低，解放以后开发性农业发展迅速，农民人均拥有耕地面积近５亩，是全国平均水平的4.7倍。农业机械化水平高，取得了规模经济效益。东北与内蒙古是我国新兴的商品粮基地，每年有大量玉米、大豆等粮食调运南方;新疆是新兴的棉花产区，产量已占全国的22.4％，又都是我国北方主要的牧区或林区。按农民人均计算的税收、上交和提留均达70多元，粮棉定购差价更是174.24元，是全国平均水平的3.1倍。虽然农民所得仅占净收益的82.66％，但是纯收入仍然处于中上水平。规模经济弥补了分配偏差。（见表2）

表2 我国农村经济收益分配的地区模式 单位：元 %

农村家庭经济净收益(元) 国家税收 上交承包任务 集体提留摊派 农产品定购差价 农民纯收入 
人均 比重 人均 比重 人均 比重 人均 比重 人均 比重 
全 国 2089.47 38.13 1.82 28.18 1.35 41.08 1.97 56.01 2.68 1926.1 92.18 
一类地区 3490.39 32.43 0.93 34.56 0.99 14.09 0.40 41.31 1.18 3368.0 96.49 
二类地区 1451.69 23.75 1.64 8.13 0.56 10.07 0.69 17.25 1.19 1392.5 95.92 
三类地区 1848.29 36.32 1.97 22.95 1.24 52.12 2.82 49.90 2.70 1687.0 91.27 
四类地区 2262.13 72.22 3.19 70.18 3.10 75.54 3.35 174.24 7.70 1870.0 82.66 

资料来源：据农调总队<<中国农村住户调查资料>>(1996年)计算

 制定我国农村政策应该注意力求政策统一并兼顾区域特点：第一，农业生产的区域化分工是客观经济规律，应该尽快彻底改革农产品流通体制，取消粮棉定购任务和省际调拨计划，建立全国统一的商品大市场，减少农业主产区的利益流失。深化粮食省长负责制，消除阻碍农业生产区域分工的副作用，国家财政农业投资应该重点支持三类和四类地区。通过转移支付扶持中西部贫困地区，并促进农村剩余劳动力向东部发达地区转移。在全国粮食供需格局从供给制约向需求制约转变的过程中，应该真正落实粮食保护价制度，防止盲目进口冲击国内市场。第二，随着乡镇企业产权制度的改革，地方政府参与企业分配的渠道会进一步规范，在乡镇企业自身经营也不太景气的情况下，尤其是发展已经滞后的不发达地区，靠随意提留以工补农希望不可太高，应该加强农村非农产业的税收工作。分税制亦可能不足以刺激发达地区提高农业税收和提留水平，中央应该采取与地方政府分享土地增殖收益的方式，适当放松东部发达地区的非农建设用地，集中资金增加中西部农业投资。第三，解决公共财政中严重的收入来源和支出“负向不对称”问题的关键是限制对东部地带的各种优惠，理顺资源性产品的价格体系，相反应该根据能力原则提高东部对中西部地区的支持。