电信资费改革存在问题及“入世”的政策取向

内容提要：电信资费改革是我国电信体制改革的最重要内容之一，它的改革直接影响着电信体制改革的进程，特别是“入世”后我国电信业的竞争力。本文分析了我国电信资费改革中存在的问题，提出了加快电信资费改革，尤其是“入世”后电信资费改革的建议。 

　　一、我国电信资费改革存在的问题

　　电信资费，是指电信企业为用户办理各种电信业务按照规定收取的费用。

　　改革开放以来，我国电信资费进行了较大力度的改革。90年代中期以后，这一改革进入资费结构调整时期。1994年7月，中国联通公司的组建及涉足基本电信业务、无线通信业务和增值业务，打破了中国电信独家垄断的局面，标志着我国在电信领域实施了新的放松管制措施——产业准入，电信资费首次出现由于市场竞争导致调整。从总体上看，我国电信资费改革是由高资费标准、收费项目欠缺合理，朝着降低资费标准、收费项目趋于合理的方向发展。特别是经过近几年来的大幅度调价，我国电信资费已经达到一个新的状态，信息产业部权威人士认为：“与周边国家和地区相比，中国电信价格有高有低，中国的固定电话本地业务和移动电话价格相对较低，但因特网电路出租费用和国际电话通话费相对较高”。比如我国市话资费比许多发达国家还要低，有人认为：我国电信价格大部分已低于世界平均水平。在此，笔者不想仅仅囿于我国与其他国家电信资费比较评述，而是着重探讨一下我国电信资费改革中存在的问题。

　　1.电信业缺乏根本性法律依据，电信资费政策存在着随意性偏大的现象。纷争多年的我国电信业根本大法——“电信法”至今仍待出“闺阁”，致使大量的管制政策都来源于法律规范效率较低的部门规章和规范性文件。从电信资费政策来看，虽然“国家计委价格司是全国的价格管理部门，但在很多情况下它是和邮电部门共同负责价格管理，或由它制订价格管理原则，由邮电部门具体实施价格管理”(陈小洪，“中国电信业的初步研究（上）”，DRC《调查研究报告》，1998年第81号)。原邮电部既是国家邮电通信的行政管理部门，又是全国邮电企业的领导机关与经营总部，因此，在制定具体价格时，就不可避免地要考虑部门利益与利润，难以想象电信价格能成为“价值的客观反映”。比如，人们对高额“初装费”的法律依据颇有怀疑，但电信部门通过这一方式收取了大量资金（据估计，占电信固定资产投资总额的30%以上），直到许多地方电信部门已经无法按此高标准收到初装费，即“实际收取的初装费已大大低于国家规定的标准”时，才开始调低收费标准(《国家计委、财政部、邮电部关于电话初装费、邮电附加费等政策的通知》，1996年11月28日。)。再如，今年3月出台的资费调整政策规定：上网费60小时内为4元/小时，超过60小时部分就需按8元/小时交纳。即上网时间越长价格越高。这一措施完全违背市场经济基本原则，必然限制经营规模的扩大、网上中文信息业的发展，最终遏制整个信息产业发展。这种随意性很大的措施遭到各方面的反对和抱怨，不得不于半年后再次出台新政策予以改变（统一调至4元/小时，不受时间限制）。

表2 我国与部分国家本地网（市话）资费比较

国 家 通话费（美元/3分钟） 月租费（美元/月） 初装费（美元） 
中 国 0.022 0.91-2.50 最高120 
印 度 0.02① 5.40② 23② 
泰 国 0.083 2.77 96.99 
日 本 0.073 21.67 606.67 
美 国 0.064 16.65-20.16 55 
德 国 0.123 15.01 61.02 
法 国 0.096 12.29 55.13 
意 大 利 0.070 18.42 48.36 
英 国 0.127 14.33 194.64 
瑞 典 0.097 14.23 105.72 
新 西 兰 0.076 23.90① 43 
巴 西 0.040② 2.70② 1112 
荷 兰 0.080 12.31① 104.57 

注：①1997年4月数据；②1996年数据。

资料来源：情报通信手册1999年版，世界电信发展报告1998年等。

转引自人民日报，1999年11月1日。

　　2.电信业缺乏透明的成本核算及监督机制，资费政策严重偏离经济规律要求。电信资费的规定，应该使电信产品（包括服务产品）价格符合经济规律。即价格由价值所决定，是“价值的客观反映”，并受供求关系的影响。在电信发展的起步时期，国家为加快发展速度，给予电信部门包括制定高额资费标准在内的种种优惠政策，一方面确实达到发展电信事业的目的，但另一方面电信部门依靠垄断定价，制定出远高于经营成本和国际水平的资费水平。由于缺乏透明的成本核算及监督机制，维系高额资费水平便成为其获取暴利的重要手段。即使到了1996年我国电信业出现供给能力过剩、部分省份供给过剩十分突出的严峻情况，电信部门仍维系着高资费水平的状况，这显然不符合市场经济规律、电信业进一步拓展市场、消费者日益增长的消费需求等方面的要求。1998年信息产业部成立以后，这一问题也未能得到有效解决，透明的成本核算及监督机制至今未能形成，致使国内长期研究电信发展的专家也抱怨对电信定价不了解(王小波，“抓住主流全面认识调资”，人民邮电，1999，6，24)。1998年底，国家计委和信息产业部联合举行的电信资费听证会上，仍未提供出与电信成本相关的资料，与会人士无法评判资费合理与否，因而很难消除对随后出台资费改革政策的疑问。

　　3.我国电信业长期实行高度行政垄断，一方面使高资费水平得以维系，另一方面也“弱化”了电信业的竞争力。根据国际电联最近一次测评结果推算（见表3），1996年我国电信市场已经位居世界第四，电信网已经成为全球第二大电信网。但从表征一国电信业劳动生产率的两项重要指标——电信企业每员工电话主线数和每员工电信业务收入来看，不论与发达国家还是发展中国家相比，我国都有相当大的差距（参见表4、5）。劳动生产率的低下，势必“弱化”电信业国际竞争力，无怪乎各界普遍认为：中国的电信垄断体制导致效率低下，劳动生产率与发达国家相差悬殊；必须引入竞争机制，电信业的效率才有希望赶上发达国家。虽然我国在市话资费方面已经比许多发达国家低，但在国际长途话费、因特网电路租用费等方面远高于许多国家（包括一些发展中国家）。高资费政策，看似增加了电信收入，但也是造成电信业务严重流失的最主要原因。比如电信经营商利用我国与国际长途电话收费差价中存在的商业机会，采用被内地视为非法的“回叫”方式经营电信业务（1995年这一“非法”业务已占内地打往美国国际长途电话的8.5%）。

表3 全球电信市场前8位的国家或地区 国家/地区

国家/地区 排名 占全球电信市场营业收入（%） 年营业收入（亿美元） 
美 国 1 30 1800 
欧 盟 2 28.3 1698 
日 本 3 13.6 816 
澳大利亚 4 1.89 113.4 
加 拿 大 5 1.78 106.8 
瑞士、韩国 6、7 
巴 西 8 1.43 85.8 

注：尽管国际电联测评中未包含中国，但1996年中国电信总收入1335亿元（约合167亿美元），占全球电信市场营业额的2.78%，应位居世界第四。

资料来源：陆群，“降价意味着什么？”，中国经济时报，1999，3，23。

表4 部分国家电信企业每员工电话主线数排名 （单位：线）

 1994年 世界排名 1995年 世界排名 1996年 世界排名 
世 界 119 137 139 
美 国 225 8 263 5 190 27 
日 本 228 7 276 3 289 4 
英 国 149 39 206 18 218 19 
法 国 207 13 214 16 198 25 
德 国 172 28 190 22 205 22 
韩 国 294 2 300 1 294 3 
菲 律 宾 55 110 73 94 98 76 
印 尼 61 105 83 81 105 70 
泰 国 84 78 100 64 120 57 
印 度 24 158 23 161 28 126 
巴 西 121 56 131 49 169 36 
俄 罗 斯 56 109 57 109 58 119 
中 国 46 139 85 75 114 66 

注：世界排名是在国际电信联合会统计的206个国家和地区中的排名。

资料来源：钱晋群等，“我国电信生产率水平有多高”，人民邮电，1999，9，28。

　　经笔者推算，即使是今年3月国际长途电话资费下降以后，内地电信损失也在30%左右(李晓东，“香港电信市场的开放及其对内地电信业发展的影响”，DRC《调查研究报告》，1999，6，17)。曾有多起内地与香港等地经营商从事这一业务的报道，最近一起案件涉及北京、贵阳两地多家电信经营商，“非法”收入达6000多万元。


　4.长期采取不合理的资费结构与计费方式，政策上又缺乏重实效的改进，造成“电信部门既没有公民、纳税人、消费者有权公平地、充分地享受公共基础设施及其派生福利的意识，也没有消费者有权要求反垄断地享受合理的通信消费的概念”(翁寒松，“关于开放我国电信市场的若干思考”，中国软科学，1998，3，60)。高额电话初装费、手机入网费和双向收费、按分计费等措施受到越来越多的指责。1998年各级消费者组织受理2万多件邮电方面投诉，其中许多是针对电话收费问题的(http://www.203.93.27.10/cgi－bin/qrynewo?xw)。比如，电信部门一直以3分钟作为市话计次收费单位，据一份调查显示：该法与分别按1分钟、10秒和1秒钟为计费单位计费相比，电信部门从用户身上获取27.8%、41.1%、44.4%的“额外收益”，1年内在全国范围内多收取50－99.6亿元(姚梵，三分钟计费几多不公平”，法制日报，1999，11，1)。对于这一做法，国家价格制订部门——国家计委价格司的有关人员也认为违背公平原则(http://www.203.93.27.10/cgi－bin/qrynewo?xw)。这种显失公正的计费方法并非存在有技术障碍或从未实践过，实际上，1982年自动拨号业务在我国开始投入运营时，就是按6秒钟为计费单位的，只是后来改为按3分钟为计费单位。 

表5 部分国家电信企业每员工电信业务收入排名 (单位：万美元) 

 1994年 世界排名 1995年 世界排名 1996年 世界排名 
世 界 10.1 11.9 12.6 
美 国 26.8 5 28.5 5 20.3 17 
日 本 29 4 42.2 2 43.8 2 
英 国 13.1 31 19.3 17 20.3 18 
法 国 15.5 22 17.9 19 43.8 33 
德 国 18 15 22.6 13 16.4 15 
韩 国 11.5 37 14.1 32 20.8 41 
菲 律 宾 4.15 90 5.06 82 14.1 81 
印 尼 5.2 73 6.87 64 5.97 71 
泰 国 5.5 67 5.84 73 6.72 76 
印 度 0.67 164 0.78 165 0.923 160 
巴 西 7.99 56 9.32 52 1.39 42 
俄 罗 斯 0.58 168 0.78 163 1.18 156 
中 国 1.33 145 2.84 114 3.63 113 

注：世界排名是在国际电信联合会统计的206个国家和地区中的排名。

资料来源：钱晋群等，“我国电信生产率水平有多高”，人民邮电，1999，9，28。

　　5.在市场经济条件下，电信部门仍坚持垄断定价行为，资费政策未能立足于促进市场发展，激励竞争机制的形成。最明显的例子是初装费的节节上涨。如80年代初北京市电话初装费为200元，90年代初飙升至5000元。移动电话价格最高曾达到28000元。与此同时，服务质量并未有明显改善，装电话难的现象较为普遍，还存在强行销售、搭售和价外勒索等不合理行为(张维迎等，“从电信业看中国的反垄断问题”，改革，1998，2，67)。即使1999年3月电信资费调整之后，中国经济景气监测中心的一份调查表明：服务质量和电信价高仍是电信体制中消费者最不满意的方面（见表6）。对此，业内专家指出：电信部门“能向用户提供的服务极多而愿向用户提供的服务少，在平均文化水平及其所决定的应用新技术能力偏低的中国，愿意花钱接受这些服务的人就更少。这种做法的结果是，一方面，使中国电信的经营陷入了：想多捞到钱——扩大收费项目，提高收费标准——用户减少使用——未能多捞到钱的‘行为与目的的背反’的自损的恶性循环”(狄宗楷，“关于我国电信产业结构重组和管理体制改革”，产业，1999，4，13)。1990－1995年间，我国电话“热装冷用”现象十分突出，1993年以来用户增长速度超过通话次数达10%以上，长话零次户（即1个月没打过1次国内长途电话的用户）数目却很大，国际上发展情况则是通话次数增长速度比用户增长快3倍。联通公司成立后，出现了由竞争造成电信资费不断下降的形势。比如移动电话价格（包括入网费）迅速下降，以至部分省市或地区出现免费赠送手机的情形。今年10月下旬，联通公司开通23个城市的国际长途和国内长途服务，价格将比中国电信长话资费低10%(http://www.ceis.gov.cn/newl/r102201.htm)。对此，电信部门不是从促进市场发展、激励竞争的角度出发，也不顾国家价格主管部门（如国家计委价格司）的意见(于进，“国家计委价格司的有关人士认为——这是一件好事”，中国经济导报，1999，11，5)，更无视国际电信业新近发展的经营模式——以网络发展为主要赢利手段，多次对由企业间竞争引发的价格下降“亮黄牌”，强调：“移动电话（包括模拟、GSM、CDMA）资费标准实行政府定价和指导价，企业不得擅自提价和降价，也不准随意改变收费办法”(http://www.mii.gov.cn/news/99061501，http://www.ceis.gov.cn/newl/r102201.htm)。

表6 中国电信业存在的最严重体制弊端

调查内容 百分比（%） 
服务质量 37 
垄断价高 24 
政企不分 19 
阻碍发展 17 
其它 3 

资料来源：中国经济景气监测中心，“电信改革顺乎民意”，中国经济导报，1999，4，2。

　　6.现行资费政策不利于新技术应用和新业务开展。90年代以后，随着电信技术、计算机技术和互联网技术的飞速发展与融合，电信业务呈现出多样化趋势。移动电话、语音控制电话、通过智能网开办的被叫付费电话及网络电话（IP）等语音增值新业务和语言服务业务不断普及；非话业务如用户电报、数据通信传真、可视文图、电子信箱、会议电视等，更是以每年20%的速度增长。“以网络发展为主要赢利手段”已经成为国际电信业新近发展的经营模式，“上网免费、长途电话任你打”成为美国电信领域的最新发展，各大电话公司纷纷投资建造最先进网络，或通过合并跨入网络与信息服务。据报道：1998－2008年间将是数据业务逼近并全面超过电话业务的10年，2020年电话业务仅占1%，IP电话2000年和2010年可能达到10%和28%的国际通话量(李信忠，科技日报，1998，11，4)。反观我国的电信业务构成，基本电信业务每年有几千亿元的市场规模，电信业务收入中80%来自电话，非话业务所占比重很少(祝君鸣，邮电企业管理，1998，8，14)。虽然数据业务近几年来增长很快，但因受发展空间限制，特别是资费结构不合理，导致许多信息服务企业的通信成本占经营总成本的80%(国务院发展研究中心综合部，“信息流通机制研究”，经济研究参考，1998，3，8，第17页)，信息服务企业经营困难。另外，我国制订的IP电话资费标准，与固定电话相比也无很大优势（见表1），并且远远超过国外IP电话资费水平。总之，现行资费政策不利于新技术应用和新业务发展的情况非常严重。

　　二、“入世”后我国电信资费改革的政策取向

　　从1997年2月《全球基础电信协议》的达成（1998年已有56个国家据此协议开放本国电信市场）到《信息技术协议》的签署（规定2000年前降低或取消多项信息技术产品关税，总值近6000亿美元的信息技术产品可望实现自由贸易），国际电信业正在发生着深刻变化。最新轰动国际电信业的是中美签署《中国关于加入世界贸易组织的双边协议》，允许美国公司在电信领域获得新的市场准入，承诺“中国允许美国电信公司占有49%的投资份额，自投资之日起两年后可增加到50%；美国公司被允许投资中国的互联网内容提供商（ICP）”(马力等，“美方披露中美协议内容”，中国经济时报，1999，11，16)。11月26日，我国与加拿大也签署了《中国关于加入世界贸易组织的双边协议》，并将与欧盟等国家或组织就中国“入世”问题进行谈判，有望尽快达成协议。此刻，我国电信市场的开放已不再是争论如何“开放”，而是按开放“进程表”如何加快“开放”的问题。在这种新的形势下，电信资费的改革必须随之加快，为此，在政策上应注重以下几个方面。