政府人工成本指标刍议

摘要：
 政府人工成本是行政费用中的重要组成部分，其所占政府的财政支出份额与使用效益，直接影响到政府的执政能力和行政效率。，九十年代以来，关于政府人工成本的研究已经取得开拓性的进展，但是，有关指标的选择和使用仍然是一个重要问题。 

关键词：政府 人工成本 行政效率 

 政府人工成本是指政府直接为公务员招聘、录用、使用、培训、工资福利和社会保障等所必须支付的费用，政府人工成本与政府公务成本是政府运营成本的两个部分，人工成本的使用效益又直接影响到政府公务成本的效益。政府人工成本主要包括四个部分，配置成本，即公务员招聘和选拔过程中的成本；开发成本，即公务员培训和开发过程中的成本；使用成本，即公务员的工资和福利。保障成本是关于退休、疾病、伤残和失业等方面发生的保障费用。
 研究政府人工成本，对于有效控制政府运营费用、提高人力资源使用效益、保证高素质的人力资源队伍都是十分又意义的事情。我国九十年代末，国家人事部组织力量进行政府人工成本的研究，形成《中国政府人工成本》这一研究成果，应当说是带有开拓性的一项工作，但是，由于，政府人工成本的指标体系不尽完善，也没有现成的统计数据，结果，实证研究的水平就受到相当的影响。从源头上理顺指标，是非常重要的。
 政府人工成本指标，可以从以下角度构建。
 总量指标，这是政府人工成本的总额，由于时间、地区的差异，总量指标之间进行比较是没有意义的，比如，发达地区与不发达地区之间，公务员人数多少不等的地区之间，经济高速增长与经济增长迟缓和停滞的时期，直接进行人工成本总量的比较是没有实际意义的，因此，应当以此为基础，进一步结合其他指标的使用。但是，反过来，脱离总量指标，就不可能又动态指标、结构指标、人均指标和比较评价指标，所以，总量指标作为一个绝对量，在政府人工成本指标体系中居于首当其冲的位置，是不可缺少的。
 人均指标，人均指标是以在编的公务员总数为分母，去除总量指标所得的结果。人均指标在空间比较上可以反映公务员成本投入的水平差异，在时间比较上可以反映公务员成本增加的幅度和速度，因此，就具有时间和空间上的可比性，以1998年为例，北京市公务员的人均成本为44327元，比上年增加了18.94％，但是与同期的江苏省直机关公务员的人均成本5.25万元相比，仍然低18％左右。但是，仅仅看人均指标，仍然存在以下缺陷，一是指看到投入，却没有与产出效益挂钩，不能评价人均成本指标的效益，二是公务员的人均成本指标没有与同期本地的市场经济组织的人均成本指标相联系，不能反映公务员待遇的相对公平性和激励作用，三是人均成本指标也没有具体准确地反映公务员内部的待遇差别，比如，最高工资与最低工资的比例关系，最高或最低工资与人均工资的比例关系，以及公务员职务级别工资之间的平均级差。换句话说，即使公务员的人均薪资水平与市场经济组织相比并不逊色，仍然可能由于内部差别不合理，内部公平性问题的存在，造成部分公务员对薪资待遇的不满。
 结构指标，结构指标是指政府人工成本各个组成部分与总量指标的比重关系。分析结构指标，能够更加清晰和准确地研究人工成本使用的合理性和有效性，也就是说，同样的总量指标（亦即人均指标），因为结构不同，产生的实际效用是不同的，结构合理，能够缓解总量投入相对有限的困境，提高有限投入的使用效益。比如，通过适当提高配置成本的比例，从而提高招聘人员的质量，通过适当增加培训开发的成本，保持在职人员的可持续发展能力，都是有利于提高行政效率的有效方法。结构指标不仅指上述四个部分与总量指标的比例关系，进一步说，还可以细分各个部分内部的不同成分对该部分的比例关系。比如，培训开发成本内部用于业务培训和学历教育的费用之间的比例，就其前者，能直接解决岗位知识技能欠缺的问题，而后者的作用，则是从长远考虑，全面提升公务员的职业素质，开发潜能，产生的长远和综合效益也是相当可观。再则，就使用成本而言，职务级别工资主要认可公务员的价值和业绩，工龄工资主要体现累积贡献，岗位津贴侧重于劳动消耗的补偿，从加大激励力度考虑，应当适当提高职务级别工资所占的比重，但是照顾到工龄、岗位消耗的因素，工龄工资和岗位津贴也应当占有适当的比重。
 动态指标，动态指标是以某一时间的指标为基数，按照定基或环比的计算方法，计算增长速度或发展速度。定基计算是以固定的时间上的数量指标为基础，以后任何一年的指标数值与其做比较，环比计算是以上年的数量指标为基础，分别计算下年相对于上年的发展变化。增长指标是扣除了基期数据以后的余额与基期数据的比较，发展指标则不扣除基期数据，直接计算报告期数据与基期数据的比值关系。动态指标还可以计算年均增展速度或发展速度，计算一定时期内年平均发展状况，有利于在较长时期内全面考察政府人工成本的变化。动态指标的意义在于通过时间数据的比较，从历史纵向的角度发现有关数据变化的方向、速度、形态轨迹等规律。
 评价指标，是评价政府人工成本的合理性和有效性的指标。从上述指标来看，无法直接反映政府人工成本支出的合理性与有效性，仅仅从定性调研的角度，征求有关部门和人员的意见，往往会得出公务员待遇低、调资力度不够、人员费用应当追加等结论。但是，人均成本低是否与队伍庞大臃肿相关，总量追加不够，是否与相应的行政管理效率和效益相适应，人工成本结构不合理，到底应当在哪里调整与优化，都是应当考虑的。所以，评价指标恰恰是最为关键的指标。因此，选择适当的指标，构建评价人工成本合理性与有效性的指标体系，是非常必要的。从国家人事部的该项研究来看，使用了这些指标，从分析角度来看，一是构建相对结构性指标，如政府人工成本总量指标占GDP的比重，占行政管理事业经费的比重，占财政收入的比重，占财政支出的比重，这些指标应当说是效度比较高的指标，因为，按照“小政府大社会”的体制架构，政府人工成本总量指标在GDP中的比重得到有效控制，要么说明GDP的增长高于政府人工成本的增长，要么说明政府人工成本的不合理膨胀得到积极的遏制，政府人工成本在行政管理视野经费中的比重的下降，可以考虑相对增加了政府的公务成本，如果排除公务活动中的铺张浪费等问题，那么，在提高政府管理现代化、信息化水平方面应当有更好的投入，换句话说，相对控制人工成本的膨胀，可以增加政府公务活动的投入；而政府人工成本在财政支出方面的比重下降，意味着政府从吃饭财政的困境中走出来，有更多的经费用于公共服务，提供更多更好的社会公品。二是构建时间上的同期动态变化比较指标，比如上述相对指标在时间上的动态变化，以及人均指标在同期的增幅变化与GDP，三是选择国际上的比较方法，如北京市就将人均成本和人均工资分别与全国人均GDP和北京市人均GDP进行比较，同时参考了国际上发达国家公务员人均工资与人均GDP的倍比关系，从中找出规律。四是将公务员的人均使用成本（主要是薪资福利）与所管理的本行业或本地区的职工人均薪资福利做比较，说明相对的公平性，提出应当略微高于管理对象，才能保证公务员队伍的廉洁高效。比如，国家民航管理局的研究报告认为，公务员的人均工资与民航公司的员工人均工资相比仍然偏低。五是从反映直接管理和服务的工作成效的相关指标中构建比较评价关系，比如海关的研究报告就把几年来海关税收增加幅度与海关人员的人均成本增幅做比较，认为人均成本增幅低于海关税收增幅就是合理的，但是，是否考虑到海关税收的增加与国家开放的效力有直接关系，如果从税收流失率的下降角度考虑是否更加合理些呢？
 但是，该项研究的评价指标的选择和运用，仍然存在一些缺点，比如，往往从现实的数据比较出发，认为只要相关的比例关系不变，人工成本的总量指标和人均指标的增幅就是合理的，那么，这种假设必须建立在目前政府人员素质、人员规模和人员效率都是合理的基础之上，否则，拿秃子比瘌痢，是否有实际的可比性呢？所以，指标的评价功能仍然缺乏理论上的证明。同时，所选择的指标都是孤立地一一与相关指标进行比较，没有形成无量纲的指标体系，多少是有点缺憾。从这里出发，进一步加强政府人工成本指标的研究，在此基础上，建立政府人工成本研究的实证基础，应当说，仍然不失为具有前瞻性和开拓性的研究工作。

参考文献：
 文海英主编《中国政府人工成本》，中国人事出版社 2001年版