论我国国家金融审计的重新定位

　　[摘要]本文探讨了我国国家金融审计的重新定位问题。从长远来看，我国国家金融审计应定位于：对有关政府金融管理机构的再监督，即对他们行使法定职能的管理绩效审计。从国家审计本质、金融监督和发挥金融审计职能以及金融监督环境等方面来看，我国开展金融管理绩效审计势在必行，也具有现实可能性。实现金融管理绩效审计目标是一个渐进的过程，有效推进实施金融管理绩效审计需要夯实法律、监管和质量三项基础工作。

　　[关键词]国家审计；金融审计；定位

　　管理学永恒的两大主题就是做正确的事和正确地做事。国家金融审计经过十来年的探索和总结，形成了一整套有效的审计方式方法，基本上解决了正确地做事的问题。面临新形势和新要求，做正确的事的问题应该是我们国家金融审计人员不断思考并需要解决的问题。为有效发挥我国金融审计作用，本文将深入探讨国家金融审计的重新定位问题。

　　一、问题的提出及国家金融审计的重新定位

　　目前，我国国家审计仍面临着审计任务繁重和审计力量不足的矛盾。如审计署南京特派办成立15年以来，尽管每年都要投入大量的人力和财力，每年也只能审计一至两家金融机构，所检查的金融分支机构在10个左右，审计覆盖面一般低于30%.至今，辖区内的四大国有商业银行中尚有中国农业银行从未审计过，更不用提及审计中小金融机构了。这对矛盾之所以比较突出，一方面是由于审计力量不足；但更重要的是与国家审计的职能和任务不尽明确有关。这主要表现在国家金融审计与政府金融监督管理部门的职能划分不清，存在交叉重复、政府资源使用效率低下的问题。解决这个问题必须要考虑“做正确的事”的问题。换句话说，根据新形势的需要，我们有必要从理论上对国家金融审计重新定位问题进行深入研究。

　　我们认为，审计制度是国家的基本政治制度之一，国家审计的本质在于对权力的制约和监督，在于对政府行为绩效的监督。从长远来看，我国国家金融审计目标是，促进政府金融管理机构充分有效地行使权力，以防范金融风险，保证国家的金融安全。国家金融审计的职能定位应该是：对有关政府金融管理机构的再监督，即金融管理绩效审计，包括对央行出台的货币的合理性、财政部的有关金融企业及其资产管理情况以及对银监会、保监会和证监会的监督效率和效果进行审计。

　　根据上述目标和定位，金融管理绩效审计的主要内容是对政府金融管理部门行为的“经济性”、“效率性”和“效果性”，即对金融管理绩效进行综合考核和评价。具体地说要考核和评价以下四项内容：

　　1.金融政策的合理性，包括政策的制定是否促进了经济的发展，政策的调整是否及时有效；2.监管内控制度的健全性，包括监管制度办法是否完备，监管机构设置和人员配置是否科学合理，岗位职责是否明确；3.监管运行的合规性，包括监管政策法规是否得到贯彻落实，监管是否全面、实施过程各个程序、环节是否都符合法律和制度规定；4.监管内控机制运行的有效性，其结果即表现为监管绩效。有效性包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成监管任务效率高、监管成本低；有效果是指实施监管取得预期结果；有效益是指监管过程及结果产生了正的“外部效应”，促进了金融的创新与发展，维护了金融良好运行。

　　二、开展金融管理绩效审计的必要性和可能性分析

　　近些年来，国家金融审计以财务收支真实性为基础，以资产质量为主线，在促进整顿和规范金融秩序、保障金融安全、防范和化解金融风险等方面发挥了重要的作用。但着眼长远目标，探索并积极开展金融管理绩效审计是由以下必要性和可能性所决定的。

　　（一）开展政府绩效审计是体现国家审计本质、适应民主政治发展的要求

　　权力与制衡是现代民主国家政治制度的基本要素，也是确立国家政治制度的重要原则，而国家审计制度符合这一现代民主社会的法治原则。国家审计制度是国家政治制度的重要组成部分，其本质就是促进政府行为的规范，促进政府行政监控体系的完善和政府透明度的提高，从而最终促进政府行政效率的提高。随着我国社会主义民主化进程的加快，行政体制改革的深入和政府职能的重大调整，开展国家绩效审计已成为我国民主政治建设的必然要求。

　　首先，加强对政府绩效审计是民主政治的基本要求。开展政府绩效审计，即对政府的投入产出、政府行为的效率、效果进行评价，能够满足人民群众监督的需要，这是民主政治的基本要求。其次，开展政府绩效审计有助于提高政府绩效。绩效评估有助于政府管理目标的分化和资源的合理配置，促进政府部门形成浓厚的绩效意识，从而把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的各个环节，这将从根本上促进政府行政效率的提高，从而有效实现国家审计的目标。同时，开展政府绩效审计有利于提高政府信誉和形象，有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作，有助于提高政府透明度，从而推进了社会主义民主政治的建设。

　　相应地，作为国家审计重要组成部分的国家金融审计也应将开展金融管理绩效审计作为今后工作的定位，这既体现了国家审计本质的要求，也适应了我国民主政治发展的必然要求。

　　（二）开展金融管理绩效审计是加强宏观金融监督、完善金融监管体制的迫切要求

　　从转轨国家的历史来看，要加强金融监管，就必须首先加强对金融监管部门的监管，加强对监管部门腐败行为的防范。

　　当前，由于监管法制不健全，监管行为随意性较为严重。同时，执行监管者缺乏监督，也容易出现道德风险和寻租行为。金融监管本身是为了维护市场机能的正常发挥，如果在这一关键环节上出现腐败现象，不仅金融市场的资源配置机能会受到扭曲，配置效率会大大降低，而且会由于公平竞争的原则得不到维护，使得金融监管部门的权威和信誉受到损害，最终将有可能破坏整个信用体系，造成金融市场秩序混乱，危及国家金融安全，甚至导致社会动荡。

　　开展金融管理绩效审计，就是从审计监督的角度对政府金融监管部门实施再监督，以完善金融监管体制、规范监管主体行为。一方面，通过对监管运行的合规性、科学性和有效性进行监督和评价，不断促进监管体系的完善和监管职能的改进。只有监管资源得到配置优化，监管运行才能富有效率，也才能取得良好的监管绩效。另一方面，通过检查并向有关利害关系人提供金融监管责任履行情况的信息，促进被监管者——政府金融监督和管理部门改进工作，更好地履行金融监管经济责任，其着眼点在于关注金融监管的目标和结果，评价金融监管与金融体系运行的关系，倡导和促进形成一种全新的、面向结果的监管理念。

　　（三）开展绩效审计是充分发挥国家金融审计职能、抢占金融监督制高点的要求

　　宪法规定我国实行的国家审计监督制度属于最高效力的监督形式，而国家金融审计作为国家审计监督制度的一个重要范畴，也应当是一种最高效力的监督形式。但在实践中，国家金融审计往往被混淆或等同于政府金融监管部门的金融监管、财税部门的财务稽查，甚至其他一些常规经济检查。其主要原因在于国家金融审计的职能定位不准，其主要表现为：

　　一是“群龙治水、重复监管”。国家金融审计与其他金融监督部门由于缺乏相互间权责的明确界定和职能的严格定位，使得这些部门常常利用其各自享有的行政监督权各行其事，进行无休止、短期应景运动式的检查，施以炫耀式的监管措施。这必然造成“群龙治水”的局面。

　　二是国家金融审计有“越俎代疱”之嫌，导致“监管误区”和“监管盲区”同时并存。一方面国家金融审计与其他金融专业监督机构一样直接将一些大型金融机构资产、负债和损益情况作为审计重点，但都缺乏关于经营效益和管理等深层次的分析评价和比较研究。另一方面，国家金融审计却很少审计中小银行及资产管理公司、信托公司、信用社、证券公司、各种基金等非银行金融机构，更不用说对金融监管机构监管情况进行再监督。

　　回顾多年来的国家金融审计，基本上是根据政府的要求查处问题，缺乏从金融整体运行上揭露问题。再从审计的覆盖面和审计的深度来看，也难以达到防范和预防整体金融风险、维护国家金融安全的目标。重复监管必然造成“监管过度”和“监管真空”并存，不仅没有触及金融企业不完善的治理结构，反而影响金融企业内部正常的经营管理，造成对金融监管理念的扭曲、监管效率的低下和监管资源的损失浪费。

　　为了摆脱这一困境，国家金融审计的职能亟需明确定位，而将这一职能定义为金融管理绩效审计的目标，不仅为金融审计赋予了全新的内涵，而且为金融审计开辟了更为广阔的天地。

　　一方面，随着对金融政策制订部门、监督机构的再监督，可以从更高层次上发挥国家审计在金融监督领域中的作用，促进被监管者——政府金融监督和管理部门改进工作，更好地履行金融监管经济责任。这不仅可以解决现有金融审计疲于奔命、穷于应付的局面，更重要的是通过集中精力实施金融管理绩效审计还可以大大提升金融审计的地位，使国家金融审计进一步抢占住了金融监督的制高点。

　　另一方面，国家金融审计与其他监督部门在不同层面对金融机构进行监督，可以形成职责分工明确、层次分明的完善监督体系，有助于规范金融监管部门的监管行为，也有助于各个层次监督机构充分履行职责，进而促进监管资源的优化配置和监管方式的创新发展，充分发挥监管资源的效能，降低监管成本，提高监管效率，从而有效地避免职责不清、检查重复、社会资源浪费等弊端。

　　再有，对金融监管机构管理绩效的审计，有助于金融审计拓宽审计面，即改变以前仅仅对国有金融机构的审计（即改变仅由所有权或产权来限定国家金融审计对象的做法），可以对包括外资、民营、股份制等所有金融机构进行审计，通过加强对金融政策制定、执行情况和监督效果的检查和评价，达到对金融运行全方位、全过程监督的目的，进而有效防范金融风险、保障国家金融安全。

　　（四）金融监督环境的成熟，也为国家金融审计重新定位提供了可能

　　从国家金融审计的外部环境看，金融监督体系日益完善，国有资产管理逐步深化，国外绩效审计的大力发展，所有这些，必将使得我国国家金融审计重新定位成为可能。

　　1.金融监督体系日益完善，为国家金融审计的重新定位创造了条件。积极防御和化解金融风险，完善我国金融法律制度体系，加强金融业的监督管理，完善金融监督管理制度，一直是我国金融业努力的方向。三大专业金融监督机构的相继设立，标志着我国逐步完善了分业监管的金融监管体系。同时，金融法律制度体系的完善、金融机构内控制度的建立健全、行业自律以及社会监督的加强，为国家金融审计的重新定位创造了良好的环境，国家金融审计将有条件和精力将重心从以往的真实性审计及错弊审计逐步转移到绩效审计上来。

　　2.国有资产管理的改革，加强了对国有资产保值增值的监督，将推进国家金融审计的重新定位

　　十六大提出的国有资产管理体制的重大原则不仅适用于非金融资产，同样也适用于金融资产。特别是中国金融改革本来就较为滞后，按十六大要求理顺体制、建立起单一的金融资产管理体制就更为迫切。事实上，建立起统一的机构来行使独立的出资人资格，追求国有金融机构的价值最大化单一目标，加强对国有金融机构保值增值的监督，正是国有金融机构改革的重要前提。可以看出，国家金融审计重新定位在这样的背景下不仅必要，而且极具现实意义。

　　3.国外审计的发展为我国开展金融管理绩效审计提供了借鉴

　　一方面，缩小国家审计范围是一个世界性的趋势，也是国家审计利用有限资源优势，有效发挥审计作用，提高审计质量、防范审计风险的重要战略。国家审计的范围不是越来越大，而是在逐步缩小，并把重点放在具有决策权的政府部门，以增强对公共受托经济责任的重点审查。

　　另一方面，西方各国经过多年的实践已经形成了较为成熟的政府绩效评估理论。西方国家政府绩效评估已有二十多年的发展历史，有些国家已经用立法形式明确了绩效评估制度（如美国的《政府绩效与结果法案》）。它们在理论和实践上都取得了很大的成绩。尤其是美国审计署对作为政府部门的银行监管部门的绩效审计，为我国的国家金融审计实施金融管理绩效审计提供了借鉴。

　　三、夯实三项基础，推进我国金融管理绩效审计的顺利实施

　　实现金融管理绩效审计目标是一个渐进的过程。换句话说，我们知道了要到哪里去，那么下一步就得清楚当前怎么做才能实现目标。总的来说，我们国家审计要充分利用宪法赋予的权力，积极履行职责，有效发挥金融监督作用，同时促进金融监督部门守土有责、恪尽职守，为实现职能转变作好准备。为此，有必要从以下三个方面着手为实现国家金融管理绩效审计创造条件。

　　（一）深化审计体制改革，为开展政府绩效审计奠定法律基础

　　不同的审计制度有其深刻的理论基础和现实要求，而随着制度赖以存在的基础和经济环境的变迁，审计制度安排也会相应地不断进行演变。国外的绩效审计发展历程告诉我们，制度化是绩效审计的前提。为此，要完善国家审计体制，即由现行的行政监督模式转向立法监督模式。在宪法层面进一步明确审计的地位和体制，明确国家审计是经济监督的一种宪法制度，审计监督权是国家权力的一部分，是独立于政府的一种监督力量，具有最高法律效力的经济监督权；建立真正意义上的宪法审计监督制度，设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院（即“一府三院制”），向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。

　　具体到金融审计来说，为顺利开展金融管理绩效审计，有必要完善金融审计的法律法规，为开展绩效审计提供法律保障和约束。我们建议，修改《审计法》、《中国人民银行法》、《证券法》和《保险法》等法律法规，明确规定国家审计机关开展金融管理绩效审计的职责、权限，即对政府所有金融监督机构进行再监督，以评价其绩效情况。同时，也要明确审计机关不再直接对金融企业进行审计，但可以为评价金融监管机构的绩效情况，可以对任何金融企业进行审计调查。

　　（二）深化金融审计，促进协同监督体系的形成，为金融管理绩效审计奠定监管基础

　　国际银行业普遍遵循的《巴塞尔协议》和最近公布的《有效银行监管核心原则》，已使发达国家的金融监管日益向大监管的方向转变。金融大监管强调的是金融监管当局、金融监管对象、社会监管力量的综合监管。根据我国的现状，完善的金融机构的监管体系应由政府监管为主导、金融机构内部控制为依托、行业自律为辅助和社会监督为补充、国家审计为最终监督的五位一体的立体监管层次组成。只有让每一个层次都能有效发挥作用，金融监管才能达到事半功倍的效果，才能有效地防范化解金融风险，实现金融业的健康、稳定、持续发展，同时，国家审计才有可能真正有效地实施金融管理绩效审计。

　　当前对国家金融审计来说，最重要是要深化金融审计，全面履行三大职能，促进监督部门恪尽职守。

　　首先，充分发挥国家金融审计监督、鉴证和评价职能，促进政府金融机构加强风险监督，保证国家金融安全。改变只重视审计监督单一职能，以查处违法违纪为主的做法，重视全面发挥审计监督、鉴证、评价三大职能作用的全方位监督，从宏观经济的整体态势，结合金融运行的特点，紧紧围绕“风险、管理和效益”，通过揭露金融系统存在的突出问题和风险，分析典型性、倾向性、普遍性问题产生的原因，揭示政策上、制度上、监管上存在的缺陷，促进金融体制改革，促进金融监管部门加强监管，促进金融机构加强内部管理，提高资产质量和效益，防范和化解金融风险。通过对重大问题的查处揭露、政策和监管情况的分析评价，必将会促进各金融监督机构充分有效履行职责，从而为开展金融监督绩效审计奠定良好的基础，从而为将来过渡到全面实施金融管理绩效审计作好准备。

　　其次，开拓创新、积极探索金融监管绩效审计。目前，有必要逐步开展对金融机构的效益进行深入评价和分析，即经营管理的绩效评价。同时，要把金融管理绩效审计与财政审计、经济责任审计紧密结合起来，对金融资产的效益、保值增值情况作出更全面的评价，从而促进财政监督有效履行自身职责，提高金融资产的运营质量和营运效率。另一方面，在试点阶段，可先选择具有规模较小、目标比较明确的审计项目，积极拓展金融审计领域，如同时开展对金融政策、监督部门的审计与金融企业的资产负债损益的审计，从政策、执行和监督三个环节动态分析、整体评价；在对金融企业真实性、合法性、效益性进行审查的基础上，着重从金融政策决策、政策执行和监督管理情况进行多环节、多领域的审计评价和分析，努力在绩效审计方式方法上有所创新、有所突破，从而为将来绩效审计作好充分的准备。

　　再有，加强合作，促进央行、财政及监督部门形成联合监督。国家金融审计与其他金融监督机构和组织加强合作，才能形成监督的合力，进而促进各职能部门守土有责。一方面，国家审计要切实履行经济高层次监督的职责，充当起组织协调的角色，国家审计要加强与银监、保监和证监以及财政的合作与交流，可在计划、执行和结果等方面进行全方位的信息交流和共享，形成联合监管，真正形成决策、执行和监督的全过程的监督；同时，建立高层定期会晤制度，就一些重大问题进行磋商，并建立信息交流和共享机制及完善的信息披露制度。从而避免出现监管“真空”和重复监管，以降低监管成本，提高监管效率。另一方面，国家审计通过与外部审计、内部审计和社会公众的合作，可加强对金融深层次的监督，从而为金融监督创造一个良好的外部环境。

　　另外，国家金融审计还要从整合金融监管各个层次作用出发，高度重视监管客体（金融机构）内控机制的健全和完善，加强对会计师事务所金融审计质量的检查以促进外部审计的发展，促进行业自律的壮大、充分发挥社会监督的力量。基于此，国家金融审计才有可能从繁重的事务性现场检查中解脱出来，集中资源关注金融风险和效益、实施监督绩效审计，进而才能有效地对金融政策合理性和监督效果性进行客观准确的评价。

　　（三）加强金融审计人、法、技建设，为金融管理绩效审计奠定质量基础

　　我国的金融审计工作尚处于发展阶段，金融审计人员的素质、法律环境和技术方式方法还存在着诸多问题，因此，加强金融审计的人法技建设，是提高金融管理绩效审计工作质量、水平和效率的保证。

　　1.提升金融审计人员的综合素质

　　金融管理绩效审计工作质量高低在很大程度上取决于金融审计人员的综合素质。绩效审计需要多样化和创新的方法，需要多学科的知识。随着绩效审计的开展，审计人员素质结构将多元化、现代化发展，呈现适应性、效率性和整体性的发展趋势。因此，重视金融审计人员素质的提高是开展金融管理绩效审计的当务之急。审计人员在开展绩效审计时需要具备相应的独立性和胜任能力。除了传统的财务审计所要求的能力以外，还要求审计人员具有更加专门的专业知识，以能够深刻理解国家审计工作，在评价政府绩效时形成深刻而中肯的判断。

　　2.制订绩效审计准则和审计操作指南

　　绩效审计是依法治国的结果，也是依法审计的过程。绩效审计的目标是评价管理活动的效益、效率和效果，它要求审计人员要有严格的独立性、规范性和客观性。而我国审计准则体系中关于绩效审计方面的准则还是个空白。因此，要形成以审计法为核心、审计准则和审计操作指南为基础的既符合我国国情又体现国际惯例的绩效审计法律法规体系。需要通过制订绩效审计准则以及金融管理绩效审计操作指南，明确国家审计机关开展金融管理绩效审计的审计标准、原则以及执业规范和道德准则。

　　3.不断夯实绩效审计的技术基础

　　绩效审计没有统一标准的方法和技术，在对金融管理绩效评估时，应当采取定性分析与定量方法相结合，建立评估模型，合理确定指标体系和指标的权重。为此，国家金融审计要利用现代科技手段（包括计算机、计量经济学等技术）作为金融管理绩效审计的必要手段，以增强评估结果的真实性、可信性，提供准确的数量充分的信息，以达到决策科学合理，促进金融监督经济活动合理化的目的。

　　四、结论

　　基于上述分析和判断，我们可以得出以下结论：

　　（一）当前，国家金融审计与其他金融监督部门存在职责不清、监督重复和效果不佳等问题，加之国家金融审计任务繁重与力量不足的矛盾越来越突出，思考并解决我国国家金融审计的重新定位很有必要。

　　（二）基于体现国家审计本质、发展我国民主政治、规范政府行为、完善金融监督和充分发挥金融审计职能等因素，将国家金融审计定位于金融管理绩效审计是必要的，也是可能的。

　　（三）实现金融管理绩效审计目标是一个渐进的过程，实施金融管理绩效审计也是一个系统的工程。有效推进实施金融管理绩效审计需要夯实法律、监管和质量等三项基础工作。